03 0003-2006-PI/TC - Declaran infundada demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 37° de la Ley N° 28094 - Ley de Partidos Políticos
| Fecha de publicación | 23 Septiembre 2006 |
| Fecha de disposición | 23 Septiembre 2006 |
NORMAS LEGALES
El Peruano
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V. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con
la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucio-
nalidad.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GARCÍA TOMA
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
02347-1
Declaran infundada demanda de in-
constitucionalidad interpuesta contra
el artículo 37º de la Ley Nº 28094 - Ley
de Partidos Políticos
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
0003-2006-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Del 19 de septiembre de 2006
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Más de 5000 ciudadanos contra el
Congreso de la República
Síntesis
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más
de 5000 ciudadanos contra el artículo 37º de la Ley
Nº 28094 -Ley de Partidos Políticos-.
Magistrados firmantes:
GARCÍA TOMA
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
EXP. Nº 0003-2006-PI/TC
LIMA
MÁS 5 MIL CIUDADANOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 4 días del mes de septiembre de
2006, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno
Jurisdiccional, integrado por los magistrados García
Toma, Presidente; Gonzales Ojeda, Vicepresidente;
Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y
Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia, con
el fundamento de voto del magistrado Alva Orlandini.
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más
de 5000 ciudadanos contra el artículo 37º de la Ley
Nº 28094 -Ley de Partidos Políticos (LPP).
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de inconstituciona-
lidad.
Demandantes : Más de 5000 ciudadanos.
Norma sometida a control : Artículo 37º de la Ley Nº 28094.
Normas constitucionales cuya
vulneración se alega : Artículos 2º 4, 2º 16, 23º, 35º,
59º y 70º.
Petitorio : Se declare la inconstituciona-
lidad del artículo 37º de la Ley
Nº 28094.
III. NORMA CUESTIONADA
Artículo 37º de la Ley Nº 28094 -Ley de Partidos
Políticos-, publicada el 1 de noviembre de 2003:
“Artículo 37.- Franja electoral
Desde los treinta días hasta los dos días previos a la
realización de elecciones generales, los partidos políticos
tienen acceso gratuito, de acuerdo a lo establecido en
esta ley, a los medios de radiodifusión y televisión, de
propiedad privada o del Estado, en una franja electoral.
El Estado compensa a los medios de comunicación a
través de la reducción proporcional en el pago del canon
por el uso del espectro radioeléctrico o electromagnético.
El Estado pone a disposición de los partidos su
infraestructura de radio y televisión para la producción
de los espacios que son difundidos a través de la franja
electoral.”
IV. ANTECEDENTES
A. Demanda
Con fecha 16 de enero de 2006, más de 5000
ciudadanos, con firmas comprobadas por el Jurado
Nacional de Elecciones, interponen demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 37º de la Ley
Nº 28094 - Ley de Partidos Políticos (LPP)-, por considerar
que contraviene los artículos 2º 4, 2º 16, 23º, 35º, 59º y
70º de la Constitución. Solicitan que la declaración de
inconstitucionalidad alcance a todos los preceptos a los
que deba extenderse por conexión o consecuencia.
Sustentan la inconstitucionalidad de la disposición
impugnada en las siguientes consideraciones:
a) En el artículo 35º de la Constitución sólo se reconoce
el acceso gratuito de los partidos políticos a los medios
de comunicación social de propiedad del Estado, más
no a los de propiedad privada.
b) Afecta el derecho de propiedad y la libertad de
empresa, impidiendo la continuación de las actividades
empresariales de las entidades de radiodifusión, pues
incide sobre la única fuente de ingresos que tienen
(publicidad).
c) Atenta contra los trabajadores de las referidas
empresas y sus familias, desconociendo el derecho a
recibir una retribución por el servicio que se presta.
d) Genera negativas consecuencias para el ejercicio
de la libertad de información, opinión, expresión y difusión
del pensamiento, consagradas en el artículo 2º 4 de la
Norma Fundamental.
e) Existen normas en el ordenamiento jurídico de
jerarquía superior a la LPP, como el Texto Único
Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones, aprobado
por Decreto Supremo Nº 013-93-TCC y la Ley Nº 28278
-Ley de Radio y Televisión-, que establecen el destino de
los ingresos recaudados por concepto del pago del
canon que deben abonar los medios de comunicación
por el uso del espectro electromagnético, por lo que la
norma impugnada no puede dar un destino distinto a esa
recaudación.
f) Vulnera el artículo 194º de la Ley Nº 26859 -Orgánica
de Elecciones- que establece que la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE) adquiere de acuerdo a la
tarifa correspondiente al horario, los espacios que serán
puestos a disposición de los partidos políticos, alianzas
de partidos y listas independientes. Afirman que esta
norma, al ser una ley orgánica, tiene mayor jerarquía
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que la impugnada, lo cual genera que ésta incurra en
una inconstitucionalidad por la forma.
g) Es un despropósito pretender que con el ingreso
recaudado por el cobro del canon se cubran los costos
del espacio destinado a la franja electoral, por cuanto
aquella suma es muy inferior.
B. Contestación de la demanda
Con fecha 13 de marzo de 2006, el apoderado del
Congreso de la República contesta la demanda
solicitando que sea declarada infundada, por las
siguientes consideraciones:
a) La disposición cuestionada no afecta el artículo
35º de la Constitución, por cuanto resulta erróneo afirmar
que establezca la obligación de los medios de
comunicación privados de difundir publicidad de los
partidos políticos de forma gratuita. Los medios son
compensados, de un lado, con la reducción proporcional
en el pago del canon por el empleo del espectro
radioeléctrico, y de otro, con los abonos en efectivo que
realice el Estado a través de la ONPE, de conformidad
con el artículo 27º del Reglamento de Financiamiento y
Supervisión de Fondos Partidarios, aprobado por
Resolución Jefatural Nº 060-2005-J-ONPE. Ello es
ratificado por la Ley Nº 28679, en la que se establece
que el Estado se encarga de cumplir con la contratación
de los medios de comunicación privados, para lo cual la
ONPE contará con S/. 20‘000,000 (veinte millones de
soles).
b) La franja electoral concede a los partidos políticos
la oportunidad de poder presentar sus propuestas y
ejercer la participación política; atenúa las desigualdades
presupuestarias existentes entre los partidos, de
Constitución; y permite impartir educación cívica a la
ciudadanía al explicar la importancia del derecho al
sufragio, la forma de ejercerlo correctamente, y poder
informarse y generarse una opinión pública libre y
responsable. De conformidad con el artículo 14º de la
Constitución los medios de comunicación social
públicos y privados tienen el deber de contribuir con
tales objetivos.
c) La labor de comunicación social exige la
explotación del recurso natural denominado espectro
radioeléctrico, por tanto debe quedar diferenciado el
derecho de propiedad que ejercen los medios de
comunicación social privados sobre los bienes
estrictamente bajo su dominio del espectro
electromagnético que es patrimonio de la Nación y que
se constituye como recurso natural de dominio público,
correspondiéndole al Estado regular su forma de
explotación, acorde con el artículo 66º de la Constitución.
El espectro radioeléctrico debe ser aprovechado y
regulado por el Estado en armonía con el interés nacional
y el bien común de la sociedad que resulta beneficiada
con la difusión de la franja electoral, y no en base al
interés de lucro de los medios de comunicación privados.
d) Los medios de comunicación social privados
brindan un servicio privado de radiodifusión de interés
público y por tal motivo están sometidos al cumplimiento
de una serie de obligaciones -como consolidar la
participación política, la igualdad de oportunidades y
garantizar la información necesaria y oportuna para
ejercer el derecho de sufragio- y a determinadas
restricciones sustentadas en dicho interés público.
e) El derecho a la propiedad debe ejercerse en
armonía con el interés público y el bien común, y conforme
al contenido social que integra la libertad de empresa y la
libre iniciativa privada en el marco del Estado social y
democrático de derecho. Se debe legislar teniendo en
cuenta no sólo el derecho de propiedad, sino también la
forma de explotación del espectro electromagnético, en
armonía con el principio de solidaridad, y el limitado
presupuesto del Estado.
f) La norma impugnada no afecta ninguna de las
dimensiones de la libertad de empresa, pues no se impide
su creación ni su acceso al mercado, no se vulnera la
libertad de organización del empresario en ninguna de
sus manifestaciones, ni se afecta la libertad de dirección
de la empresa.
g) En el desarrollo de una economía social de
mercado, el interés general se centra en la necesidad de
contar con la participación de medios de comunicación
social en la promoción del principio democrático y de
participación ciudadana, contribuyendo a formar una
opinión pública informada, lo que redunda en el ejercicio
pleno de los derechos de participación política.
h) El precepto impugnado lejos de vulnerar las
libertades de información, expresión y opinión, la
promueve, pues la franja electoral permite ejercer el
derecho a la libertad de expresión de todos aquellos
partidos políticos y candidatos en contienda electoral, y
promueve el derecho de opinión y de información de los
ciudadanos, ya que así podrán estar informados del
proceso electoral. De esta manera se busca fomentar la
conducta democrática y cumplir con la obligación de
adoptar las disposiciones legislativas necesarias para
hacer efectivos los derechos y libertades reconocidos
en la Convención Americana.
i) La franja electoral como espacio que se contrata
en una etapa del proceso electoral por el Estado no
puede equipararse o compararse con la publicidad política
contratada de manera particular con los partidos políticos
para los cuales sí pueden los demandantes hacer sus
respectivos cálculos en puro afán lucrativo.
j) No existe un desvio del destino del canon, ya que lo
que se dispone es que antes de que los medios de
comunicación social hagan efectivo el pago del canon, el
Estado extinga la obligación de pago o la reduzca en
compensación por el uso del espectro radioeléctrico.
k) Incluso en el supuesto negado de que la LPP haya
modificado el destino de los fondos recaudados por
concepto de canon por el empleo del espectro
radioeléctrico, fijado por la Ley Nº 28278 -Ley de Radio y
Televisión-, dicha modificación sería constitucional, ya
que se trataría de una simple modificación hecha por
una ley posterior. El principio que rige las relaciones entre
la ley orgánica y la ley ordinaria no es el de jerarquía,
sino el de competencia. De conformidad con la
Constitución, el tema referido a la propaganda electoral
a través de la franja electoral, no es una materia que
corresponda ser regulada por ley orgánica, por tal motivo,
la LPP ha derogado tácitamente en todo cuanto se le
oponga o contravenga, el artículo 194º de la Ley Orgánica
de Elecciones.
V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE
RELEVANTES.
A) Sobre la supuesta afectación de la disposición
cuestionada a disposiciones infraconstitucionales:
a) Determinar si modifica los fines hacia los que se
encuentra destinado el canon recaudado a los medios
de comunicación social por el uso de espectro
radioeléctrico.
b) Determinar si el artículo 17º del capítulo II
complementario del Decreto Legislativo Nº 702 y el
artículo 62º de la Ley Nº 28278 -Ley de Radio y
Televisión-, tienen una jerarquía superior a la disposición
impugnada.
c) Determinar si las leyes orgánicas tienen superior
jerarquía que las leyes ordinarias.
d) Determinar si establecer el acceso gratuito de los
partidos políticos a los medios de comunicación de
radiodifusión en una franja electoral, y la reducción
proporcional del canon en compensación a los medios
de comunicación por el uso por parte de los partidos
políticos del espectro electromagnético, son materias
reservadas a la ley orgánica.
B) Sobre cuestiones constitucionales de fondo:
e) Determinar si la disposición impugnada vulnera el
artículo 35º de la Constitución en cuanto dispone que los
partidos políticos tienen acceso gratuito a los medios de
comunicación de propiedad del Estado, para cuyo efecto
será indispensable determinar la función que los partidos
políticos cumplen en un Estado social y democrático de
derecho, en el marco de un pluralismo democrático
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ejercido en condiciones de igualdad, y la función social
de los medios de comunicación.
f) Determinar si la disposición cuestionada vulnera
los derechos fundamentales a las libertades de expresión
e información.
g) Determinar si la disposición cuestionada vulnera
el derecho fundamental de propiedad.
h) Determinar si la disposición cuestionada afecta el
derecho fundamental a la libertad de empresa.
VI. FUNDAMENTOS
1. DELIMITACIÓN DEL PETITORIO.
1. Los recurrentes solicitan que se declare la
inconstitucionalidad del artículo 37º de la Ley Nº 28094 -
Ley de Partidos Políticos- (en adelante, LPP), en el
extremo en que establece que desde los 30 hasta los 2
días previos a la realización de elecciones generales,
los partidos políticos tienen acceso gratuito a los medios
de radiodifusión de propiedad privada y pública en una
franja electoral, para cuyo efecto el Estado compensará
a los medios de comunicación privados a través de la
reducción proporcional en el pago del canon por el uso
del espectro radioeléctrico o electromagnético.
Consideran que la referida disposición vulnera el artículo
35º de la Constitución que sólo reconoce el acceso
gratuito de los partidos políticos a los medios de
comunicación social de propiedad del Estado. Asimismo,
lo consideran contrario al derecho de propiedad (artículos
2º 16 y 70º), a la libertad de empresa (artículo 59º), a las
libertades de información, opinión, expresión y difusión
del pensamiento (artículo 2º 4), y al derecho de no prestar
trabajo sin retribución (artículo 23º de la Constitución).
Por otra parte, se alega en la demanda que, además
de vulnerar la Constitución, la disposición incoada
contraviene otras normas del ordenamiento jurídico
peruano de “jerarquía superior”1. Dichas normas, a
criterio de los recurrentes, son el artículo 101º del Texto
Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones,
aprobado por Decreto Supremo Nº 013-93-TCC (en
adelante, TUOLT), el artículo 62º de la Ley Nº 28278 -
Ley de Radio y Televisión- (en adelante, LRT), y el artículo
194º de la Ley Nº 26859 -Ley Orgánica de Elecciones-
(en adelante, LOE). En vista de que -según refieren los
demandantes- esto daría lugar a una inconstitucionalidad
por la forma de la disposición cuestionada, será éste el
primer punto materia de pronunciamiento.
2. SOBRE LA SUPUESTA INCOMPATIBILIDAD DE
LA DISPOSICIÓN CUESTIONADA CON OTRAS
DISPOSICIONES INFRACONSTITUCIONALES.
2.1 Supuesta afectación de los fines a los que
debe ser destinado el canon por el uso del espectro
electromagnético.
§1. Consideraciones de los demandantes.
2. En primer término, los demandantes refieren lo
siguiente:
“Normas del ordenamiento jurídico peruano, en
algunos casos de jerarquía superior a la ley que
impugnamos, establecen [la] aplicación de los ingresos
recaudados por concepto del canon a fines específicos”2.
Para sustentar dicha afirmación hacen alusión al
artículo 101º del TUOLT, el cual dispone que
“Los ingresos recaudados por concepto de derechos,
tasas, canon y multas, luego de la aplicación a los fines
específicos que se considera en esta Ley, serán
destinados exclusivamente al desarrollo de las
telecomunicaciones, al control y monitoreo del espectro
radioeléctrico y a sufragar las obligaciones contraídas
con los organismos internacionales de telecomuni-
caciones.”;
y al artículo 62º de la LRT, en cuya parte pertinente
se señala que
“Para el cumplimiento de los fines que se encarga al
Consejo Consultivo de Radio y Televisión, se empleará
parte de los ingresos recaudados por concepto de
derechos, tasas, canon y multas a que se refiere el
artículo 101 de la Ley de Telecomunicaciones.”
En suma, a criterio de los recurrentes, en vista de
que estas disposiciones establecen los fines a los que
son destinados los montos recaudados como
consecuencia del cobro del canon por el uso del espectro
radioeléctrico, el artículo 37º de la LPP, cuya entrada en
vigencia es posterior, no puede modificarlos, puesto que
-a decir de los demandantes- tiene menor jerarquía que
aquéllas.
§2. Consideraciones del demandado.
3. Sobre el particular, el apoderado del Congreso de
la República, alega lo siguiente:
“...contrario a los que sostienen los demandantes, no
existe un desvío del canon, ya que lo que se dispone es
que antes de que los medios de comunicación social
privados hagan efectivo el pago del canon, el Estado en
ejercicio de su potestad de regular la forma de pago del
canon, de acuerdo al artículo 60º del Texto Único
Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones, regula que
la forma de extinguir dicha obligación de pago o de parte
de ella es compensando a los medios de comunicación
a través de la reducción proporcional en el pago del
canon por el uso del espectro radioeléctrico o
electromagnético a que hace referencia el artículo 37º
de la Ley.
Incluso, en el supuesto negado de lo que afirman los
demandantes que por la Ley Nº 28094 se haya dispuesto
una modificación en el destino de los fondos recaudados
por concepto de canon por el empleo del espectro
radioeléctrico, dicha modificación sería constitucional,
ya que se trataría de una simple modificación hecha por
una Ley posterior -en este caso la Ley de Partidos
Políticos, Ley 28094- a disposiciones de leyes anteriores
como lo son la Ley de Radio y Televisión, Ley Nº 28278,
y el Texto Único Ordenado de la Ley de
Telecomunicaciones, aprobado por D.S. Nº 013-93-
TCC.”3
§3. Consideraciones del Tribunal Constitucional.
4. El espectro radioeléctrico o electromagnético es
un recurso natural por medio del cual pueden propagarse
las ondas radioeléctricas sin guía artificial. Es una franja
de espacio a través de la cual se desplazan las ondas
electromagnéticas capaces de portar y transportar
diversos mensajes sonoros o visuales, a corta y larga
distancia. Es un recurso natural4 de dimensiones
limitadas5. En tanto tal, de conformidad con el artículo
66º de la Constitución, forma parte del patrimonio de la
Nación y el Estado es soberano en su aprovechamiento,
correspondiéndole a éste su gestión, planificación,
administración y control, con arreglo a la Constitución, la
ley y los principios generales del demanio.
Dada su condición de bien escaso o limitado, el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones debe ser
particularmente eficiente al ejercer las funciones de
administración, asignación de frecuencias y control del
espectro electromagnético, que le han sido confiadas
por el artículo 61º del Decreto Legislativo Nº 702. De ahí
que resulten sumamente preocupantes las recientes
denuncias expuestas en un medio de comunicación
escrito, relacionadas con el uso ilegal de las ondas
electromagnéticas por parte de determinadas personas
1
Cfr.
p. 26 de la demanda, a fojas 26 de autos.
2Ibid loc cit.
3
Cfr.
p. 40 de la contestación de la demanda, a fojas 139 de autos.
4
Vid.
miento Sostenible de los Recursos Naturales-.
5
Vid.
artículo 60º del Decreto Legislativo Nº 702 y artículo 11º de la LRT.
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