Dictamen recaído sobre el Proyecto Nº 3134, 3948, 9076, 9749, 10719, 10760, 12251, 12355, 12381, 12516, 12539/2004-CR, de 7 de Noviembre de 2012
| Emisor | Economía |
COMISION DE ECONOMIA
PERIODO LEGISLATIVO 2005-2006
DICTAMEN Nº 25
Señor Presidente:
Ha ingresado para dictamen de la Comisión de Economía el Oficio N° 023- 2006-PR, de fecha 22 de febrero de 2006, mediante el cual el Poder Ejecutivo estima conveniente Observar la Autógrafa, recaído en el Dictamen de los Proyectos de Ley 3134/2001-CR, presentado por el congresista Antero Flores Araoz Esparza; 3948/2001-CR, presentado por el congresista Luis Alva Castro; 9076/2003-CR y Nº 9749/2003-CR, presentado por el congresista Luis Heysen Zegarra; Nº 10719/2003-CR, presentado por el congresista Jorge Mera Ramírez; Nº 10760/2003-CR, presentado por el congresista Antero Flores Araoz Esparza; Nº 12251/2003-CR, presentado por el congresista Pedro Morales Mansilla; Nº 12355/2004-CR, presentado por el Gobierno Regional de Piura; Nº 12381/2004-CR, presentado por el congresista José Carrasco Tabarra; Nº 12516/2004-CR, presentado por el congresista Juan Valdivia Romero y otros; y, Nº 12539/2004-CR, que proponen la Ley que modifica el Sistema Nacional de Inversión Pública, Ley Nº 27293.
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SITUACIÓN PROCESAL DE LA PROPOSICIÓN
La situación procesal de la presente proposición legislativa, tratándose de una Insistencia a la Autógrafa observada por el Poder Ejecutivo, según Acuerdo Nº 080-2003-2004/CONSEJO-CR, aprobado en sesión del 16 de septiembre de 2003); en concordancia con el artículo 79 del Reglamento del Congreso se requiere:
- Una votación favorable de más de la mitad del número legal de miembros del congreso.
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EXPOSICIÓN Y ABSOLUCIÓN DE OBSERVACIONES
Las observaciones textualmente se refieren a lo siguiente:
2.1. OBSERVACIÓN: Inconstitucionalidad de la Autógrafa de Ley
La Autógrafa de Ley ha sido aprobada sin tener en consideración lo dispuesto por el artículo 188º de la Constitución Política, en la medida que el proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada; además, de lo dispuesto por la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, ley de desarrollo constitucional que, n el marco del artículo 188º citado, establece que el Sistema Nacional de Inversión Pública se desarrollará y descentralizará en el ámbito regional y local.
De otro lado, el artículo 15º de la Ley Nº 28059, Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada, señala que los Gobiernos Regionales y loa Gobiernos Locales están facultados para evaluar y declarar la viabilidad de los proyectos de inve rsión pública de alcance regional y local, respectivamente, en base a las normas establecidas del Sistema Nacional de Inversión Pública ( es necesario resaltar que la facultad del Ministerio de Economía y Finanzas para declarar la viabilidad de los proyectos y la atribución de delegar dicha facultad parcialmente están contenidas en la Ley Nº 27293, que constituye norma establecida del Sistema Nacional de Inversión Pública.
El artículo 16º de la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada establece que corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas con participación del CND, conducir el proceso de descentralización de las funciones de evaluación y declaración de viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública en los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
En resumen, mientras que la Constitución señala que la descentralización presupuestaria se basa en la Ley, las leyes que regulan dicho proceso establecen que dicho proceso se realiza:
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Progresivamente en el marco del Sistema Nacional de Inve rsión Pública (Ley de Bases de la Descentralización); y, 2. Bajo la conducción del Ministerio de Economía y Finanzas (Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada).
En ese sentido, la Autógrafa de Ley sería inconsistente con la Constitución Política, dado que el efecto de la primera sería transferir de manera inmediata las atribuciones de evaluación y declaración de viabilidad a favor de los Sectores, Gobiernos Regionales y Locales sin que se hayan generado las capacidades para ello.
El dictamen es concordante en lo económico, jurídico y administrativo y no incurre en problemas constitucionales, por lo que es contradictorio que se pretenda contraponer el proceso de descentralización con el Sistema Nacional de Inversión Pública, sin distinguir bien la naturaleza económica, jurídica y el marco normativo de ambos conceptos. En efecto, mientras que la descentralización se encuentra expresamente normada por la Constitución Política de 1993 delimitando la estructura del Estado y los niveles de gobierno (Capítulo XIV, Título IV), el Sistema Nacional de Inversión Pública sólo está normado por su Ley de creación (Ley Nº 27293 del año 2000) bajo la concepción y vigencia de un Estado centralizado, por lo que tiene necesariamente que adecuarse al marco constitucional, tal como lo plantea la Autógrafa de Ley.
Bajo la precisión anterior, el Sistema Nacional de Inversión Pública está llamado a ser una herramienta de gestión útil y eficaz para los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, dejando atrás una cultura centralista de
concentrar las decisiones únicamente en el nivel central. La Autógrafa de Ley tiene ese propósito, por ende, se encuadra perfectamente en el marco constitucional.
En ese sentido no existe ninguna supuesta inconstitucionalidad sino todo lo contrario, tampoco existe contradicción alguna entre el proceso y el sistema, sino que se complementan, ambos constituyen una política de Estado orientada a hacer más eficiente y competitiva la inversión pública.
Es importante aclarar que el proceso de descentralización debe continuar ejecutándose en forma progresiva y por etapas, eso no se discute, más bien habría que llamar la atención al Poder Ejecutivo para que adopte las acciones necesarias para impulsar dicha ejecución y no bloquearla junto a un CND nulo e ineficaz.
Como se sabe actualmente operan 25 gobiernos regionales y 2000 gobiernos locales que por mandato constitucional y legal son órganos ejecutores, que deben aprobar sus presupuestos y sus planes de desarrollo en forma participativa y concertada, y ejecutarlos dando cuenta obligatoriamente a sus poblaciones. Sin embargo, esta obligatoriedad no rige para el gobierno nacional.
Asimismo, en la observación se expresa que muchos gobiernos regionales y locales cuentan con recursos provenientes principalmente del Canon y Regalías, que por mandato legal deben ser destinados para proyectos de inversión, lo cierto es que enfrentan serias restricciones administrativas del SNIP que les impiden ejecutar adecuadamente los recursos mencionados.
Precisamente la Autógrafa de Ley está dirigida a liberar en parte las restricciones antes señaladas, lo que permitirá una mejor y oportuna utilización de los recursos destinados a la inversión pública regional y local.
En síntesis, no se puede aducir que la ley que modifica el SNIP es inconstitucional pues respeta el marco constitucional de un proceso
progresivo y conducido por el MEF, asimismo, este marco es el que ha guiado las normas y medidas adoptadas por el MEF para descentralizar este sistema, por lo que existe contradicción en lo sostenido y la inconsistencia señalada parte de quién ha observado la presente norma.
2.2. OBSERVACIÓN: respecto a la atribución del Ministerio de
Economía y Finanzas para evaluar y declarar la viabilidad de los
Proyectos de Inversión Pública en General
Al Ministerio de Economía y Finanzas le corresponde planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la tributación, política aduanera, financiación, endeudamiento, presupuesto, tesorería y contabilidad, así como armonizar la actividad económica nacional. Es por ello que este Ministerio ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Inversión Pública, cuya finalidad es la optimización del uso de los recursos públicos destinados a la inversión, por
lo que debe velar porque su ejecución se realice sobre la base de los principios de economía, priorización y eficiencia.
En ese mismo sentido, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley Nº 28411, tiene como uno de sus principios Regulatorios el de “Eficiencia en la ejecución de los fondos públicos” que dispone lo siguiente: “Las políticas de gasto público vinculadas a los fines del Estado deben establecerse teniendo en cuenta la situación económica-financiera y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad macrofiscal, siendo ejecutadas mediante una gestión de los fondos públicos, orientada a resultados con eficiencia, eficacia, economía y calidad”.
La Autógrafa de Ley implicaría que el Ministerio de Economía y Finanzas pierda la capacidad de interve nir para mejorar la calidad del gasto público, ya que la calidad de los proyectos será determinada por los propios Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
Con la Autógrafa de Ley cada sector, Gobierno Regional y Gobierno Local estaría asumiendo las funciones de evaluación de los proyectos formulados por ellos mismos, lo cual no garantiza una evaluación objetiva y libre de discrecionalidad. Esto no sucede, en la actualidad, con el mecanismo de delegaciones que permiten que el Ministerio de Economía y Finanzas, en pos de asegurar la calidad de la inversión pública, evalúe los proyectos formulados por las entidades públicas sujetas al Sistema Nacional de Inversión Pública y, que en el caso, de proyectos que se enmarcan en las delegaciones que el Ministerio de Economía y Finanzas otorga, éste pueda intervenir prestando asesoramiento técnico desde la formulación del proyecto.
Considera que no se estaría asegurando la mejora de la calidad del gasto lo cual sería contrario al Marco Macroeconómico Multianual que señala como el objetivo principal de la Modernización del Estado el incrementar la calidad de los servicios públicos y, consecuentemente, aumentar la calidad del gasto público, para lo cual resulta necesario que el Ministerio de Economía y Finanzas cuente con las atribuciones que actualmente tiene, para evaluar y declarar la viabilidad de los proyectos, dado que solo al Ministerio de Economía y...
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