Dictamen recaído sobre el Proyecto Nº 11292/2004-PE (MÃnoria JDC), de 7 de Noviembre de 2012
| Emisor | Presupuesto y Cuenta General de la Republica |
DICTAMEN RECAIDO EN EL
PROYECTO DE LEY Nº 11292/2004-PE,
LEY DE EQUILIBRIO FINANCIERO DEL
SECTOR PUBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2005
DICTAMEN ALTERNATIVO
LEY DE EQUILIBRIO FINANCIERO DEL SECTOR PUBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2005
SEÑOR PRESIDENTE:
Ha llegado a vuestra Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República, el Proyecto de Ley Nº 11292/2004-PE, presentado por el Poder Ejecutivo mediante Oficio Nº 132-PR, de fecha 30 de agosto de 2004, en atención al artículo 78º de la Constitución Política del Perú, que propone la aprobación del Proyecto de Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2005.
I.FINALIDAD
El proyecto de ley tiene por finalidad aprobar las fuentes y usos de los recursos fiscales que permitan lograr el equilibrio financiero del Presupuesto Gobierno Central e Instancias Descentralizadas correspondiente al año 2005.
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MARCO LEGAL
• Articulo 78º Constitución Política del Estado. • Articulo 76º del Reglamento del Congreso de la República • Norma I de la Ley Nº 27209 – Ley de Gestión Presupuestaria del Estado. • Ley Nº 27245 – Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal modificada por la Ley Nº 27958, Ley Nº 27867.
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ANALISIS
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Ingresos del sector público
Durante el período de 1998 al 2004 la clasificación del presupuesto ha estado sometido a diversos esfuerzos e iniciativas dirigidas a uniformizar conceptos. Las mayores modificaciones, en ese sentido, se dieron en el año 2003 en el que se incluyeron dos nuevos rubros como fuente de financiamiento: FONCOMUN y Recursos por privatizaciones, siendo que ambos rubros estuvieron en los años anteriores considerados dentro de los Recursos ordinarios. Sin embargo debe señalarse que los presupuestos para los años 2004 y 2005 se ha tratado de establecer una clasificación, donde los Recursos Ordinarios se desagregan en Recursos Ordinarios para Gobiernos regionales y Recursos Ordinarios para Gobiernos Locales. Además se incluye como nueva fuente de financiamiento los recursos del FONCOR (Fondo de Compensación regional) y se retira de la clasificación presupuestaria los recursos por privatizaciones. El crecimiento desigual de las fuentes de financiamiento ha causado un cambio en la participación de las fuentes respecto al presupuesto total en estos últimos años. (Ver Gráfico N°1) Los ingresos ordinarios muestran una tendencia a disminuir su participación relativa, pues han pasado de 82.1% en 1998 a un 62% en el proyecto de presupuesto para el 2005. Al respecto, hay que enfatizar lo necesario que es el que el grueso de los recursos que financia nuestro presupuesto tenga su origen en los ingresos tributarios y no tributarios del Estado. Lo más alarmante del asunto es que los recursos por operaciones de crédito financian el presupuesto por casi 20% de la estructura total. En suma, el proyecto de presupuesto del 2005 se financia en 62% con recursos ordinarios, 19.4% por recursos del endeudamiento interno y externo, 8% por recursos directamente recaudados, 0.3% por donaciones y transferencias y 10% por otras fuentes (principalmente por FONCOMUN). Debe señalarse que dentro del FONCOMUN se consideran recursos provenientes de diversas fuentes, tributarias y no tributarias. Los ingresos tributarios representan alrededor del 90% de los recursos ordinarios, por lo que es fundamental aumentar los mismos a fin de disminuir la importancia que tienen los créditos en el financiamiento del presupuesto público. Debemos recordar que la presión tributaria ha oscilado entre el 11% y el 14% del PBI entre los años 1970 al 2002, lo cual está sensiblemente por debajo del 18 a 20% que se considera el standard a nivel internacional. Es durante los años 1996 y 1997 que se observa un nivel de presión del orden del 14.5%, él más alto alcanzado en años recientes. Sin embargo, a partir de entonces la presión tributaria entro en una fase de rápido descenso, pues se dio una tendencia decreciente en el nivel de recaudación, que sólo fue revertida parcialmente en el año 2003. Al respecto es importante destacar don puntos: primero, que si bien en el año 2003 se dio un sensible incremento de la presión tributaria, este aumento no fue suficiente para recuperar los niveles máximos históricos registrados en años anteriores, pues para el año 2003 la presión tributaria alcanzó apenas el 13.5%. ( Ver Gráfico N°2). El segundo punto a resaltar, es que esta recuperación parcial, no ha sido continua, manteniéndose como un hecho de carácter aislado. Para el año 2004 la presión tributaria se ha mantenido en el mismo nivel que el 2003 y más grave aún, las proyecciones macroeconómicas
del MEF consideran que dicha presión tributaria se va a mantener estancada en alrededor del 13.4 a 13.5% del PBI hasta el 2007.
Grafico Nº1
EVOLUCIÓN ESTRUCTURA DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO PUBLICO
1/en el caso del año 2004 incluye recursos por ITF y otros crédito suplementario marzo 2004 (*)Incluye modificaciones para uniformizar para los siete periodos. En los años 2004 y 2005 incluye los recursos ordinarios para gobiernos regionales y locales Fuente: SIAF, proyecto de presupuesto 2005 Elaboración: propia
Gráfico Nº2
Fuente: SUNAT De acuerdo a información histórica y proyecciones oficiales, los ingresos tributarios habrán de crecer en el período 1998-2005 en un 43%, lo que en términos reales significa un crecimiento de 18%,
lo que
implica que los ingresos tributarios habrán crecido a una tasa menor que la economía.
Los impuestos recaudados que muestran tasas de crecimiento real positivas son los que gravan la Producción y el Consumo y el Impuesto a la Renta, en tanto que disminuyen los impuestos a las Importaciones y Otros Ingresos.
Cuadro Nº1
EVOLUCIÓN DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO PUBLICO
2004 (*) 2005 (*)
Impuesto a la Renta A la Producción y Consumo 14 438 14 481 15 402 15 376 16 796 A la Importación Otros Ingresos Devoluciones -1 890 -2 146 -2 772 -2 853 -2 984 -3 166 -3 531 -3576
(*) Proyecciones dadas por Jefa de la SUNAT en Comisión de Presupuesto setiembre 2004 Fuente: SUNAT. Nota tributaria. Elaboración: propia
Los ingresos tributarios muestran en este período algunas modificaciones en su participación. Así, tenemos un predomino de los impuestos a la Producción y Consumo, que para el 2005 se ha previsto alcancen alrededor del 68% de los ingresos tributarios, reforzado por el incremento de un punto porcentual del Impuesto General de la Venta. Entre tanto, el Impuesto a la Renta ha registrado una evolución controversial. Tras permanecer durante varios años oscilando entre el 22% y el 25% finalmente en el año 2003 registró un incremento considerable, saltando al 29%. Sin embargo, a partir de allí, su nivel se ha mantenido estancado en ese nivel, sin hacer mayores progresos.
Inflación acumulada en ese periodo 25%
En cambio, el impuesto ad valorem de los bienes importados exhibe una propensión declinante por la disminución de la tasa promedio del arancel y en el año 2005 esta tasa de participación se verá aún más disminuida debido a que para las partidas de bienes e insumos de capital, las tasas han sido disminuidas.
Los “Otros Ingresos” conformado por el Impuesto Extraordinario de Solidaridad, el Régimen Único Simplificado, los Juegos de Casino y Tragamonedas, tienden a disminuir su participación, especialmente por la eliminación del Impuesto Extraordinario de Solidaridad.
Cuadro Nº2
PARTICIPACIÓN DE LOS IMPUESTO RESPECTO DELTOTAL DE INGRESOS TRIBUTARIOS
(En porcentajes)
2003 2004 (*) 2005 (*)
Impuesto a la Renta 25% 23% 22% 24% 25% 29% 29% 30% A la Producción y Consumo 61% 65% 67% 65% 70% 68% 67% 68% A la Importación 13% 13% 13% 12% 10% 9% 9% 8% Otros Ingresos 9% 9% 10% 12% 7% 5% 7% 5% Devoluciones -8% -10% -12% -12% -12% -12% -11% -11%
100% 100%
100% 100% 100% 100% 100%
100%
(*) Proyecciones dadas por Jefa de la SUNAT en Comisión de Presupuesto setiembre 2004 Fuente: SUNAT. Nota tributaria. Uno de los aspectos más importantes para analizar la viabilidad económica de un Estado es su capacidad de generar y captar un flujo constante de recursos que le permita cumplir con sus principales funciones como Estado, en especial, las relacionadas con el rol redistribuidor de la
Así, la recaudación tributaria
es una variable central que mide la solidez del sector fiscal y su sostenibilidad en el corto
plazo.
Una economía que presenta sistemáticamente bajos niveles de ingresos tributarios en proporción a su producción es probable que presente dificultades para la financiación de sus requerimientos presupuestales y por lo tanto en la atención de las políticas públicas, restringiendo de esta manera su capacidad de impulsar la economía hacia el crecimiento sostenido. De otro lado, elevados niveles de recaudación tributaria no garantizan en sí mismos el crecimiento de la economía, pero sin duda configuran un primer paso necesario para dotar al Estado de mayores recursos y discrecionalidad en la asignación del gasto público con el objetivo de expandir la actividad económica hacia la senda del crecimiento en el mediano plazo.
¿Por qué existe esta baja recaudación?
Existen diversas causas que explican el que históricamente, el Perú haya registrado niveles bajos de recaudación, muy por debajo de los que el Estado debería obtener para poder garantizar su adecuado funcionamiento. Estas causas son:
Concepción equivocada de la estructura tributaria
presión tributaria recae en el equivocado diseño del sistema de recaudación, que concentra esfuerzos y objetivos en la aplicación de impuestos indirectos, tales como el IGV o el TF, que gravan el consumo o la actividad, en lugar de procurar que los impuestos que gravan directamente la riqueza (tal como el Impuesto a la Renta) sean el fundamento de la recaudación. Así tenemos, que los impuestos indirectos, arbitrarios y ciegos, conforman nada menos que el 68% de la recaudación tributaria, en tanto que el Impuesto a la Renta apenas llega al 30%. Este fenómeno de equivocado manejo del sistema tributario se ha...
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