Propuestas para construir gobernanza en la amazonía a través del transporte sostenible - análisis de la eficacia del programa para la gestión ambiental y social para la mitigación de los impactos indirectos del corredor vial interoceánico sur- tramos 2, 3 y 4
| Autor | Claudia Enrique y Vanessa Cueto (Perú) |
| Páginas | 325-336 |
Propuestas para construir gobernanza en la amazonía a través del transporte sostenible
Propuestas para construir
gobernanza en la amazonía
a través del transporte sostenible
Análisis de la eficacia del programa para la ges-
tión ambiental y social para la mitigación de los
impactos indirectos del corredor vial interoceáni-
co sur- tramos 2, 3 y 41
CLAUDIA ENRIQUE
VANESSA CUETO
RESUMEN
Los proyectos de infraestructura de transporte no pueden
estar desalineados con el desarrollo sostenible de su ámbito de
influencia, esto implica la necesaria construcción de escenarios de
gobernanza a través de la implementación de efectivos programas
de desarrollo regional y no solo de mitigación de impactos.
A partir de una evaluación independiente realizada al Progra-
ma para la Gestión Ambiental y Social para la Mitigación de los
Impactos Indirectos de la Carretera Interoceánica Sur —primer
crédito ambiental para un proyecto de infraestructura de transporte
en el Perú— el presente estudio formula una serie de propuestas en
términos de planificación, participación, transparencia, coordina-
ción interinstitucional, capacidad de gestión ambiental y social y
rendición de cuentas, con el objetivo de coadyuvar en la labor del
Estado peruano y las instituciones financieras internacionales, en
cuanto a la construcción de un marco de efectividad por resultados
1 El presente artículo es una adaptación del Resumen Ejecutivo
del Libro “Propuestas para construir Gobernanza en la Amazonía a
través del Transporte Sostenible- Análisis de la Efi cacia del Programa
para la Gestión Ambiental y Social para la Mitigación de los Impactos
Indirectos del Corredor Vial Interoceánico Sur Tramos 2, 3 y 4”. En el
siguiente enlace puede descargar un ejemplar:
org.pe/documentos/Prop_cafi nrena.pdf>.
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Claudia Enrique / Vanessa Cueto
que demuestre el impacto real y de cambios de sus operaciones e inversiones, con
miras a la generación de gobernanza.
I. INTRODUCCIÓN
Históricamente, las carreteras como el Corredor Vial Interoceánico Sur
(CVIS) han sido reconocidas como los proyectos de infraestructura de transporte
de mayor trascendencia, por los supuestos beneficios en términos de integración
y de crecimiento económico local y regional. Sin embargo, lo que es menos
conocido y divulgado por las autoridades de gobierno y por las Instituciones
Financieras Internacionales (IFIS), es que estos proyectos implementados en la
región amazónica, pueden generar una serie de impactos negativos tanto sociales
como ambientales y, en algunos casos, hasta irreversibles. Frecuentemente, estas
carreteras —ejecutadas en ausencia de una planificación estratégica nacional, sin
transparencia ni procesos de participación ciudadana y sin la adopción de pro-
gramas de gestión que respondan a las reales necesidades del área de influencia
de proyectos en la Amazonía— tienen como resultado escenarios de mayor de-
forestación y costos sociales que superan los beneficios para la población local.
En este contexto, las carreteras que se han construido en la Amazonía,
siempre han subestimado la inversión necesaria para contar con un Escenario
de Gobernanza como piedra angular del desarrollo efectivo y sostenible2. Actual-
mente, existe una vasta evidencia de que los escenarios Business as Usual no son
opciones viables para el bioma Amazónico, para las poblaciones asentadas en
estas áreas, ni para el planeta. El análisis más reciente del Banco Mundial sugiere
con gran validez que los procesos de desarrollo denominados como “Business
as Usual” traerán consigo el colapso irreversible del bioma entre 50 y 70 años3.
En el Perú, estudios recientes demuestran que las carreteras en la Amazonía
son una de las principales causas de la deforestación4. Coincidentemente hoy,
en el Perú, se viene trabajando en la preparación de una Estrategia para Reduc-
ción de Emisiones por Degradación y Deforestación REDD (R-PP) a través del
Fondo Común para el Carbono de los Bosques (FCPF, por sus siglas en inglés)
del Banco Mundial, creado para ayudar a reducir las emisiones generadas por la
2 SOARES-FILHO, B. S. et al. (2006), “Modelling conservation in the Amazon Basin”,
Nature, 440: 520–523.
3 World Bank, Assessment of the Risk of Amazon Dieback Main Report Febrero,
2010.
4 DOUROJEANNI, Marc, et al. (2010), Amazonía Peruana en 2021. Explotación de Recursos
Naturales e Infraestructura. ¿Qué está pasando? ¿Qué es lo que signifi ca para el futuro?,
Lima, DAR/PRO/SPDA.
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Propuestas para construir gobernanza en la amazonía a través del transporte sostenible
deforestación y la degradación de los bosques. Es notable que el primer borrador
del RPP peruano, cite a la carretera IIRSA Sur como ejemplo emblemático del
reto emprendido por el gobierno del Perú, en manejar los riesgos presentados
por las carreteras amazónicas en la región Andino-Amazónica. En este sentido,
el aprendizaje del esfuerzo de mitigar y manejar los impactos indirectos del CVIS
es imprescindible en la implementación del programa REDD, a fin de poder
lograr la gobernanza, a partir de la ejecución de proyectos de infraestructura en
la Amazonía.
Bajo este escenario, cobra gran fuerza el concepto de “transporte sosteni-
ble”, que busca articular los proyectos de infraestructura vial con iniciativas que
forman parte del proceso de integración regional y/o local. Este concepto es, sin
lugar a dudas, un requisito para el Perú y para otros países vecinos de la región
Andino Amazónica. A pesar de los riesgos, el avance de las carreteras continúa
como entrada a la expansión de la frontera agrícola, incentiva la inversión masiva
y la migración a estas áreas, acelerando la explotación insostenible de recursos
naturales, sin las garantías de beneficios compartidos de manera equitativa. Supe-
rar esta situación es uno de los principales desafíos para el modelo de desarrollo
peruano en los próximos años.
Consideramos que está todavía dentro de nuestro alcance, lograr el escenario
de Gobernanza planteado para la Amazonía peruana. El Corredor Vial Interoceá-
nico Sur (CVIS) ubicado en la región suroriental del Perú consiste en un proyecto
vial de 2,586 km., de los cuales 1,078.10 km. no se encontraban asfaltados. En este
contexto, surge el Programa para la Gestión Ambiental y Social de Mitigación de
Impactos Indirectos Tramos 2, 3 y 4 (Programa CAF/INRENA) como el primer
crédito en materia ambiental financiado por la Corporación Andina de Fomento
(CAF) en el Perú, siendo una experiencia fundamental que nos permitirá medir el
compromiso y capacidad del Estado, en aras de promover un desarrollo sostenible
y equitativo en la macroregión sur peruana. Así, el Programa CAF/INRENA fue
—en muchos sentidos— una experiencia nueva y complicada, que atravesó por
varios cambios institucionales. Pese a ello, existe ahora la oportunidad de enri-
quecerse de las lecciones aprendidas, como requisito y deber para el uso efectivo
de los recursos públicos para el desarrollo del país.
El presente estudio rescata las lecciones aprendidas del CAF/INRENA con el
fin de apoyar la construcción del concepto de transporte sostenible y el escenario
de gobernanza en la región amazónica. Se perfila como un aporte de la sociedad
civil, específicamente del Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil para la Intero-
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ceánica Sur (GTSCIOS), no limitándose a ser solamente un diagnóstico sino
que —a partir de los testimonios y experiencias recogidas de actores regionales
y locales de los tramos 2, 3 y 4 del CVIS5— constituye el fundamento para una
serie de argumentos y recomendaciones para cualquier fase posterior de inversión
en el desarrollo sostenible de la región suroriental del Perú6.
II. ANTECEDENTES E INICIO DEL PROGRAMA CAF/INRENA
Lo primero que refleja el diseño del programa es que fue novedoso pero
inconsistente e insuficiente, comparado con la magnitud de los impactos socio-
ambientales (negativos) que se preveía traería el CVIS, tales como la deforestación,
la invasión de las áreas naturales protegidas, la contaminación química de los
ríos por el crecimiento de la minería aurífera y el crecimiento desordenado de
los centros urbanos, los cuales fueron subestimados. Ello se vio reflejado en los
inadecuados presupuestos asignados y hasta en la ausencia de apoyo para activi-
dades productivas en el área de influencia. El diseño del programa CAF/INRENA
fue limitado en cuanto a su alcance, dado que su enfoque solo estuvo orientado
a “mitigar”, sin buscar “promover desarrollo”. El ejemplo emblemático de este
desequilibrio en el diseño del programa es el inadecuado presupuesto y plazo
destinado al proyecto “Mejoramiento de la Gestión Ambiental en la Producción
Aurífera”.
Por otra parte, la estructura de gobierno tuvo muchas deficiencias, tanto en
el Comité de Coordinación (especie de directorio) y en el Consejo Consultivo.
Si bien éste último serviría como foro de vinculación y consulta con los repre-
sentantes de las instituciones públicas, organizaciones de la sociedad civil y po-
blaciones localizadas en el área de influencia del CVIS, el hecho que no constase
5 Han sido varios los talleres regionales realizados por DAR a fi n de recabar opiniones
y retroalimentar el presente estudio: Presentación de Metodología del 11 de
septiembre del 2009 en la ciudad de Puerto Maldonado; Presentación de Estudios
Preliminares en la reunión de Coordinadores del GTSCIOS del 25 de febrero del
2010 en la ciudad de Cusco; y, fi nalmente, tres talleres de validación llevados a
cabo en las ciudades de Cusco (25 de mayo del 2010), Puerto Maldonado (03 de
Junio) y Puno (16 de Junio), en coordinación con los coordinadores regionales del
GTSCIOS.
6 Proyecta Consultores es la fi rma que, por encargo del MINAM, viene realizando el
diseño de los estudios de pre inversión de una segunda etapa del CAF/INRENA.
“Bases para el proceso de selección bajo el ámbito del Convenio de Cooperación
Técnica no reembolsable entre la CAF, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
y el Ministerio del Ambiente (MINAM)”.
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Propuestas para construir gobernanza en la amazonía a través del transporte sostenible
con capacidad vinculante en sus decisiones limitó su accionar. Esto sin duda fue
determinante en la efectividad del programa.
La experiencia del CAF/INRENA es imprescindible para evitar los mismos
errores en cuanto a inversiones y compromisos significativos por parte del
Estado peruano. Una de las principales desventajas del CAF/INRENA fue
su nacimiento en medio de un apresurado inicio de obras del CVIS, lo que
se reflejó en su contenido y en el poco presupuesto que le fuera otorgado,
cuando los estándares regionales dan cuenta que los presupuestos otorgados
a programas de mitigación para carreteras similares al CVIS oscilan en el
margen del 5 al 20% del costo definitivo de la obra, cuando en este caso solo se
otorgó un monto menor al 2%.
III. EJECUCIÓN DEL CAF/INRENA, DESDE LA ÓPTICA DE GOBERNANZA
Tras un análisis al diseño y desempeño del programa en términos de go-
bernanza, concluimos que el CAF/INRENA adoleció de un planificado proceso
de diseño, que condujera a un escenario de gobernanza. La falta de calidad y
precisión de su marco lógico demuestra lo que eventualmente se manifestó en una
preferencia de actividades desarticuladas, en lugar de un enfoque en los resulta-
dos y las sinergias entre éstos. Las condiciones iniciales fueron poco favorables:
Sin un sistema nacional de planificación, con normas ambientales de reciente
aprobación, un cuestionado inicio de las obras del CVIS, con una autoridad am-
biental (CONAM) sin poder político dentro del aparato estatal y con un INRENA
debilitado por denuncias de corrupción. Asimismo, la capacidad institucional de
varias de las entidades co-ejecutoras del programa se vio superada, en relación
a los objetivos y aspectos novedosos del programa, en algunos casos por el de-
bilitamiento institucional que afrontaban, en otros, por el incipiente proceso de
transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos regionales, dado que varios
proyectos estuvieron a cargo de éstos. Algunos ejemplos son la demora excesiva
en la elaboración de la Línea de Base y de la Evaluación Ambiental Estratégica
(EAE) del proyecto, inicialmente en manos del CONAM así como la precaria
capacidad técnica de las Direcciones Regionales de Energía y Minas e Hidro-
carburos de los gobiernos Regionales por conducir un proyecto con funciones
sectoriales de reciente transferencia.
La gestión macro del programa CAF/INRENA tuvo varias limitaciones en
cuanto a la construcción de un concepto de gobernanza. En términos de pla-
nificación, contar con una Unidad Ejecutora sin autonomía propia (adscrita al
INRENA) y la falta de inclusión inicial de los gobiernos regionales como miembros
del Comité de Coordinación en este programa de repercusión eminentemente re-
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gional son claras evidencias de una débil planificación en el diseño de la estructura
del programa. Asimismo, la probable afectación del CVIS por el proyecto de la
Central Hidroeléctrica de Inambari, que surgió en el desarrollo del programa, es
el reflejo de la clara divergencia de visiones entre dos sectores del gobierno na-
cional, como el MTC y el MEM, pese a que ambos formaban parte del Comité
de Coordinación del CAF/INRENA. En cuanto a participación ciudadana, el
inoperativo papel del Consejo Consultivo y la falta de promoción de partici-
pación de la sociedad civil en el seno del propio proyecto 09 son muestras de
la poca presencia de esta dimensión. En lo que respecta a transparencia, la
ausencia de un sistema integral de comunicaciones que difundiera periódica-
mente los avances de la gestión institucional e interinstitucional del programa,
ha hecho que la gestión de los distintos proyectos, sus avances y resultados
sean casi desconocidos por la mayoría de la población. Los mecanismos de
rendición de cuentas como sistema de control social estuvieron ausentes. En
términos de coordinación interinstitucional, el hecho de que no se haya podido
implementar el mecanismo de coordinación interregional sugerido para los
tres gobiernos regionales es una oportunidad pérdida que debe ser rescatada,
para una fase posterior.
IV. ANÁLISIS DE CUATRO PROYECTOS DEL CAF/INRENA
El estudio prioriza el análisis de cuatro de los proyectos del Programa. En
ese sentido, uno de los más resaltantes es el referido al “Fortalecimiento de la
Capacidad de Gestión Ambiental y Social de los Gobiernos Regionales y Locales
y la Promoción de la Participación de la Sociedad Civil” (proyecto 09) debido
principalmente al trabajo desplegado con los gobiernos locales, en lo que atañe
a la creación de las Unidades de Gestión Ambiental en sus municipios, la con-
formación de sus Comisiones Ambientales Municipales (CAM) y la creación de
sus principales instrumentos de gestión ambiental. Pese a estos esfuerzos, su
presupuesto asignado de S/. 4’624,005.00 millones N.S., (prorrateado en partes
iguales en las regiones de Cusco, Madre de Dios y Puno) fue insuficiente para
la consecución de todas las actividades planteadas por este proyecto. Así, por
ejemplo, en la Municipalidad Provincial del Manu (Madre de Dios) del total de
su presupuesto participativo (2010) se destina solo para el fortalecimiento de
capacidades, un monto ascendente a los S/. 1´780,138.00 millones N.S., que
es superior al monto otorgado por el programa CAF/INRENA a toda la Región
Madre de Dios.
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Propuestas para construir gobernanza en la amazonía a través del transporte sostenible
Componentes y Proyectos Entidad Co- Ejecutora
Etapa Inicial Etapa Final
Componente 1: Ordenamiento del Territorio y Conser vación de las ANPs
Proyecto 1: Plan de OT del área del CVIS OGATEIRN
(INRENA)
Gobiernos
Regionales
Proyecto 2: Mejora de la Gestión de las ANPs y creación de nuevas ANPs IANP (INRENA) UEP
Proyecto 3: Establecimiento de un Plan de desarrollo de actividades tu-
rísticas en el ámbito de in uencia del CVIS
IFFS (INRENA)
y DIRCETURs
DGFFS
(MINAG) y
DIRCETURs
Proyecto 4: Mejoramiento de la gestión ambiental en la producción aurí-
fera en el ámbito de in uencia del CVIS
DGAAM -
MINEM (nunca
ejecutó)
DREMs
(Gobiernos
Regionales)
Proyecto 5: Catastro. Titulación y Registro de tierras en 28 distritos ad-
yacentes
PETT COFOPRI
(O cinas
Zonales)
Componente 2: Manejo Sostenible de los Bosques
Proyecto 6: Consolidación y desarrollo de las concesiones forestales y forta-
lecimiento de las capacidades de las autoridades competentes de ACFFS
IFFS (INRENA) DGFFS
(MINAG)
Proyecto 7: Fortalecimiento de la cadena productiva de la castaña en la
región MDD.
FONDEBOS-
QUE
FONDEBOS-
QUE
Componente 3: Institucionalidad y Participación Ciudadana
Proyecto 8: Fortalecimiento de la identidad cultural y protección de las
tierras de los pueblos indígenas
INDEPA INDEPA
Proyecto 9: Fortalecimiento de las capacidades de gestión ambiental y
social de los gobiernos regionales y locales y promoción de la participa-
ción de la SC en el ámbito de in uencia del CVIS
Gobiernos
Regiona-
les y Geas
Interoceánica
(CONAM)
Gobiernos
Regionales
Componente 4: Establecimiento de la UEP
Proyecto 10: Establecimiento de la UEP de Apoyo a la Gestión Ambiental
y Social del CVIS
UEP y Geas
Interoceánica
(CONAM)
UEP y Geas
Interoceáni-
ca (MINAM)
Elaboración propia
Pese a los esfuerzos de este proyecto, no se pudo concretar el fortalecimiento
de las Comisiones Ambientales Regionales (CAR) de las tres regiones, tampoco
hubo un monitoreo a las Comisiones Ambientales Municipales (CAM) creadas
ni a la implementación de sus instrumentos de gestión ambiental. Así, si bien el
CAF/INRENA resalta como uno de sus más grandes logros, la Certificación de
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“Gestión Ambiental Local Sostenible GALS”7 2008, otorgada por el MINAM a
diez municipalidades apoyadas por el programa, el hecho de no contar con un
sistema de Monitoreo y Evaluación e incluso con una temprana Línea de Base,
impidió efectuar un seguimiento a la gestión de aquellas y a los instrumentos de
gestión creados. La falta del sistema de coordinación interregional y la organi-
zación de centros de información dirigidos a la población son actividades que
tampoco pudieron concretarse.
Otro de los proyectos analizados es el referido a la “Mejora de la Gestión
de Áreas Naturales Protegidas -ANPs” (proyecto 02), uno de los dos proyectos que
contó con mayor presupuesto del CAF/INRENA (S/. 7’464,571.00 millones N.S.,
incluyendo gastos recurrentes). Este proyecto enfocó su apoyo a la Reserva Nacional
Tambopata, la Reserva Comunal Amarakaeri, el Parque Nacional Bahuaja Sonene
y la Reserva Nacional Titicaca, cuatro de las áreas asentadas dentro del ámbito de
influencia del CVIS. Pese a no haber sido un gran presupuesto, éste fue considerable,
si tenemos en cuenta el bajo presupuesto que el Estado peruano destina al fortale-
cimiento de las áreas naturales protegidas a nivel nacional —que, por ejemplo, fue
ascendente a S/. 8´606,454.00 millones N.S. en el 2009— y en comparación con los
presupuestos que otros Estados asignan para la protección de sus áreas protegidas.
El apoyo brindado por el programa al soporte logístico, infraestructura y el pago de
remuneraciones y honorarios del equipo humano de estas cuatro áreas protegidas
fue importante.
La poca capacidad de gestión de este proyecto por las Jefaturas de ANPs y la
entonces Intendencia de Áreas Naturales Protegidas (IANP) del INRENA —hoy
Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas del Estado (SERNANP)— hizo
que muchas de las actividades se iniciaran con retraso y, en algunos casos, se
ejecutasen con cierto apresuramiento. Tras la conclusión del programa, son varias
las actividades que quedaron pendientes, como la implementación de la Estrate-
gia Nacional para el Corredor de Conservación Vilcabamba Amboró que fuera
recién aprobada a fines del 2009; la aprobación oficial de los expedientes técnicos
de las cuatro áreas de conservación regional propuestas (Marcapata- Camanti,
Ausangate, Lago Valencia y el Lago Arapa) y la aprobación de la actualización de
los planes maestros de la Reserva Nacional Tambopata, Parque Nacional Bahuaja
Sonene y el de la Reserva Nacional Titicaca. Asimismo, sigue pendiente aún el
compromiso de informar sobre el grado de mejoramiento de la gestión de estas
cuatro áreas protegidas, a partir del apoyo brindado por el CAF/INRENA.
7 GALS es la certifi cación que realiza el MINAM, a las municipalidades a través de
tres grados o niveles, con el fi n de premia la inserción de dichas instituciones en
los procesos de desarrollo sostenible.
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Propuestas para construir gobernanza en la amazonía a través del transporte sostenible
El proyecto del que menos información se tuvo fue el referido al “Forta-
lecimiento de la Identidad Cultural y Protección de las Tierras de los Pueblos
Indígenas” (proyecto 08) que estuvo a cargo del Instituto Nacional Desarrollo
de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA), que se caracterizó
por tener un papel aislado del resto del programa. Este aislamiento hizo que per-
diera importantes oportunidades de coordinación con los Gobiernos regionales y
locales de Cusco, Madre de Dios y Puno e incluso con las propias organizaciones
de base. La FENAMAD en Madre de Dios, por ejemplo, arguye desconocer la
labor desarrollada por el INDEPA en torno a este programa y en beneficio de las
comunidades nativas de la región Madre de Dios, situación similar ocurre con la
Federación Departamental de Campesinos de la Región Puno. Probablemente,
esta situación se vio influenciada por el debilitamiento institucional que afronta-
ba INDEPA, producto de las varias reformas organizacionales que sufrió desde
febrero del 2007, afectando a su personal y a la gestión de su presupuesto.
Con un monto de financiamiento de S/. 1’507,500.00 millones N.S8, el
grueso de este proyecto le fue destinado a talleres de sensibilización y capacita-
ción a fin de contar con un Plan de Desarrollo Indígena, un Protocolo de A cceso
a las tierras de las Comunidades Nativas y las Reservas Indígenas para los PIAV y un
Mecanismo de Prevención y Manejo de Conflictos. Sin embargo, hasta la fecha, no se
han difundido ni se conocen los resultados de estos tres instrumentos. Los informes
oficiales elaborados por la Unidad Ejecutora solo se limitaron a indicar el número
de talleres realizados, sin especificar siquiera el detalle de los mismos, ni el grado
de participación de los pueblos indígenas, la coordinación realizada con otras
instancias regionales y/o locales y los resultados alcanzados en cada fase.
El proyecto que menos avances registró fue el referido al “Mejoramiento
de la Gestión Ambiental en la Producción Aurífera” (proyecto 04), limitado por
el presupuesto otorgado de apenas S/. 1’246, 200.00 millones N.S9, que fue
casi absorbido entre la adquisición de equipos logísticos, remuneraciones y ta-
lleres de campo. El desempeño de este proyecto se vio afectado también por el
abandono del MEM, quien dejó —prácticamente— a su suerte a las precarias
Direcciones Regionales de Energía y Minas e Hidrocarburos de Cusco, Madre
de Dios y Puno.
Los talleres de sensibilización y las visitas de campo programadas apenas
contribuyeron a la formalización de pequeños productores mineros y pequeños
mineros artesanales, en un número menor a 500. Esta cantidad es irrisoria frente
a las cifras estimadas de informales que han convertido la minería en una acti-
8 US$ 450, 000.00 Mil Dólares Americanos .
9 US$ 372, 000.00 Mil Dólares Americanos .
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vidad insostenible en esta área de la macroregión sur peruana, que representa
un estimado 50% del PIB de la región Madre de Dios. Actualmente, sectores
como Jayave, Guacamayo y Huaypetuhe, asentados en el entorno del tramo 3
del CVIS son simplemente ingobernables, con ambientes naturales degradados
y en donde los problemas sociales como el alcoholismo, prostitución (incluso
infantil), trata de personas, violencia familiar y la delincuencia se han ramificado
a niveles exponenciales.
El estudio señala una serie de lecciones aprendidas respecto al CAF/IN-
RENA. Más allá de la continuidad de un proceso novedoso pero viciado por los
varios problemas señalados, la recomendación general del estudio es que para
lograr un escenario de gobernanza en la región sur-oriental peruana, se requiere
un cambio paradigmático en la visión, orientada hacia el desarrollo sostenible. Los
supuestos diseñados para el CAF/INRENA ya no son aplicables ahora. El reto
para el futuro es equilibrar las inversiones en infraestructura y el uso selectivo y
más intensivo de tierra/recursos naturales, a través de la inversión en instrumentos
de salvaguardia en contra de los riesgos asociados y a favor de una equitativa
distribución de costos y beneficios a las poblaciones locales.
V. RECOMENDACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
1. Nuestra primera recomendación apuesta por el Cambio de Enfoque de Mi-
tigación hacia Desarrollo Sostenible, la cual nace de la conclusión general
que el programa CAF/INRENA subestimó —de manera significativa— el
costo de lograr la gobernanza y evitar el resultado de “Business as Usual”.
Cualquier segunda fase de inversión en la macro región Sur del Perú o en el
área de influencia del CVIS debe ampliar los alcances del enfoque orientado
solo a evitar daños o mitigar. Este cambio filosófico implica, en primer lugar,
una apreciación del entorno de un proyecto tan complejo como el CVIS y,
evidenciado por un trato más efectivo de los impactos indirectos y acumula-
tivos. Este cambio significa apostar por un compromiso político, económico y
técnico —negociado con antelación a una nueva fase de inversión— por superar
los entrampamientos en asegurar un plan de desarrollo integral, adecuadamente
presupuestado, políticamente garantizado, sincerado respecto a las asimetrías
y desigualdades que existen en la región, y visionario en su alianza con todos
los socios estratégicos para este gran proyecto.
2. El presupuesto global debe reflejar una visión integral de desarrollo sostenible,
definido no solamente por el costo actual de mitigar los impactos socio-ambien-
tales y económicos sino también promoviendo el desarrollo sostenible nacional,
regional y local. Nuestro presupuesto mínimo estimado para financiar estas
actividades oscila en el orden del 10 al 20% del valor definitivo de la obra, en
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Propuestas para construir gobernanza en la amazonía a través del transporte sostenible
un promedio no menor de cuatro años. En este sentido, creemos que ni las
necesidades de la macro región sur o un nuevo programa (como el propuesto)
pueden estar supeditados a una sola institución financiera, sino tiene que estar
respaldado por la coordinación de varias instituciones a nivel nacional e inter-
nacional, con un eficiente mecanismo de coordinación entre ellas.
3. Soporte del diseño en dimensiones de Gobernanza. Para construir un es-
cenario de gobernanza, es necesario que el diseño de una segunda fase
de inversión tenga como cimiento, dimensiones e indicadores medibles de
ésta, las aplicadas en el presente estudio pueden servir como referente, sin
embargo, no son excluyentes.
4. Apostamos por una Planificación, Participativa e integral en la toma de
decisiones, con un claro liderazgo institucional, sustentada en una Línea de
Base y una EAE consistente y oportuna, con un sólido y coherente sistema de
Monitoreo y Evaluación. En cuanto a la estructura de los órganos de gobierno,
se plantean propuestas para la conformación del Comité de Coordinación y, de
ser el caso, de un Consejo Consultivo. Ante la necesidad de fortalecer algunas
instituciones co-ejecutoras, se propone el establecimiento de un proceso y
fondos con capacidad y responsabilidad de control social, antes del comienzo
de un nuevo programa (etapa de transición).
5. Para una efectiva Coordinación, proponemos la generación de compromisos
técnicos políticamente garantizados, entre las distintas entidades co-ejecutoras,
a modo de pacto inter-institucional.
6. Creemos que la Transparencia se verá fortalecida con la necesaria puesta en
marcha de un componente integral de comunicaciones, que priorice en la
difusión de la gestión institucional e interinstitucional de un nuevo programa,
a fin de mejorar los flujos informativos con las poblaciones locales10.
7. En términos de Rendición de Cuentas, proponemos evaluaciones oficiales di-
fundidas y validadas en las regiones involucradas, así como el establecimiento
de un mecanismo mediante el cual los gobiernos regionales puedan incidir en
las decisiones financieras de las instituciones financistas.
8. Finalmente, consideramos que la Capacidad de Gestión Ambiental y Social
debe seguir concentrándose en el fortalecimiento de los gobiernos regiona-
les y locales, como ejes conductores del desarrollo local, de la mano con el
Sistema de Monitoreo y Evaluación propuesto, a fin de medir la eficacia de
estas instituciones y de los objetivos planteados.
10 Un referente puede ser el Proyecto de Desarrollo impulsado por la Comunidad del
Banco Mundial - CDD.
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Claudia Enrique / Vanessa Cueto
9. Como corolario, creemos importante señalar que el CAF/INRENA cons-
tituye un primer esfuerzo del Gobierno Peruano por conjugar sinergias a
nivel de gobiernos regionales y locales, sentando las bases para la ejecución
de un programa de mayor magnitud, como el propuesto. Esperamos que
las conclusiones y recomendaciones arribadas en el presente estudio sirvan
al Estado (en sus tres niveles de gobierno), las IFIs y la sociedad civil, para
iniciar la discusión sobre cómo lograr el desarrollo sostenible, a través de
escenarios de gobernanza, en el marco de proyectos de infraestructura de
trasporte en la Amazonía.
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