Las vías previas administrativas para el acceso a la jurisdicción Contencioso Administrativa en el Derecho Argentino
| Autor | Pablo E. Perrino - Ignacio M. De la Riva |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de la Plata. Socio del Estudio Cassagne Abogados - Doctor en Derecho por la Universidad de Valladolid. Socio de Cassagne Abogados |
| Páginas | 265-284 |
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Círculo de Derecho Administrativo
1. la R e g u l a c I ó n e n l a ó R b I t a F e d e R a l d e l P R o c e d I -
mIento admInIstRatIvo y del PRoceso contencIoso
ad mI nI st Ra tI vo e n l a aR g e n t I n a
En virtud del modelo federal adoptado por la Repú-
blica Argentina1, tanto el Gobierno Nacional como
las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires tienen facultades propias para reglar el Pro-
ceso Contencioso Administrativo y el Procedimiento
Administrativo2. Por ende, existen tantos regímenes
de tales materias como provincias conforman la
federación (veintitrés en total), más los correspon-
dientes a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
al Estado Nacional.
Ahora bien, a diferencia de lo que acontece en el
ámbito provincial y en el de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, en el cual se dictaron las pertinentes
normas reguladoras del Proceso Contencioso Ad-
ministrativo, la nación jamás llegó a sancionar un
ordenamiento jurídico ritual que reglara las contro-
versias judiciales contra el Estado. Pese a los suce-
sivos intentos por consolidar de manera orgánica
y sistemática las normas procesales administrativas
atinentes a los pleitos en que es parte el Estado Na-
cional o sus entes descentralizados, tales iniciativas
en ningún caso han logrado concretarse3.
Las vías previas administrativas para el acceso
a la jurisdicción Contencioso Administrativa
en el Derecho Argentino
Pablo E. Perrino* e Ignacio M. de la Riva**
Existen debates teóricos respecto a la necesidad o exigencia de acudir a las vías previas
administrativas antes de demandar al Estado. En ese sentido, el autor presenta un minu-
cioso análisis sobre el agotamiento de la vía previa haciendo énfasis en el ordenamiento
jurídico argentino. No obstante, señala la falta de uniformidad para lograr un enfoque
global sobre el tema quedando aún un largo camino por recorrer.
En rigor, en el orden nacional sólo de manera
dispersa e inorgánica se han regulado algunos
aspectos puntuales del Proceso Contencioso Admi-
nistrativo mediante el dictado de disímiles disposi-
ciones legislativas, entre las cuales cabe citar:
a) La Ley N° 3952, de Demandas contra la Nación,
del año 1900, a través de la cual se estableció
el requisito del reclamo administrativo previo
(art.1°) y el carácter meramente declarativo de
las sentencias condenatorias contra el Estado
(art. 7°).
b) El Decreto-Ley 19.549, de Procedimientos Admi-
nistrativos4 (LNPA), dictado en el año 1972, cuyo
título final (IV) contiene algunas disposiciones
que reglan uno de los aspectos más importantes
del régimen procesal administrativo, como es el
atinente a los denominados requisitos de admi-
sibilidad de la pretensión (v.gr.: acto definitivo o
asimilable, agotamiento de la vía, reclamación
previa, silencio y plazo de caducidad)5 y el trá-
mite procesal inicial del Proceso Contencioso
Administrativo denominado “habilitación de la
instancia”6.
Tal como surge de la exposición de motivos de
este último cuerpo normativo, las disposiciones
* Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional de la Plata. Socio del Estudio Cassagne Abogados
** Doctor en Derecho por la Universidad de Valladolid. Socio de Cassagne Abogados.
2 Cfr. los artículos 121° y 122° del mismo texto constitucional.
3 Ver PERRINO, Pablo E. y CANDA, Fabián O., “El proyecto de Código Contencioso Administrativo para la Nación (Un examen
de sus principales institutos)”, Supl. de Der. Adm. ED, 183, pp. 899/934.
4 Modificada por las leyes 21.686 y 25.344 y por el decreto (delegado) 1023/01.
5 La aplicación de los escasos, pero no por ello poco trascendentes, preceptos de la ley 19.549, así como de la legislación procesal
civil y comercial dictada para regir en otro ámbito, dio lugar a severas y numerosas dificultades en su aplicación (ver: MUÑOZ,
Guillermo A., “Hacia una deconstrucción de la teoría del proceso administrativo”, en la obra colectiva en homenaje al profesor
Miguel S. MARIENHOFF, Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1998, p. 1315 y ss.).
6 Ver: PERRINO, Pablo E., “Proceso contencioso administrativo y habilitación de la instancia”, en AA.VV., Control de la Administración
pública, Ediciones RAP, Buenos Aires, 2003, p. 99 y siguientes.
Las vías previas administrativas para el acceso a la jurisdicción Contencioso Administrativa en el Derecho Argentino
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incluidas en su título IV fueron introducidas al
“solo efecto de salvar el vacío del momento (...)
pues perderían vigencia tan pronto se sancione un
Código Procesal Contencioso Administrativo”7.
Lamentablemente, el mencionado código nunca
se dictó y, al igual que ha ocurrido respecto de
otras materias, lo que venía a ser un régimen
transitorio se transformó en permanente.
c) A su vez, el régimen de ejecución de senten-
cias que condenan al Estado a pagar sumas
de dinero está reglado en diversas leyes, tales
como la Ley N° 23.982, conocida como Ley de
Consolidación de Pasivos del Estado, la Ley N°
25.344 de emergencia económica y financie-
ra que estableció una nueva consolidación8,
y la Ley N° 11.672 (t.o por decreto 689/99,
B.O.7/7/99), Complementaria Permanente de
Presupuesto, y sus modificatorias.
d) Asimismo, mediante numerosísimas leyes se
han establecido procedimientos especiales de
revisión en sede judicial sobre muy diversas
materias, generalmente a través de la articula-
ción de recursos directos9, que son resueltos en
diversos fueros e instancias judiciales10.
e) Finalmente, en lo que concierne al trámite de los
juicios procesales administrativos, ante la ausencia
de disposiciones específicas al respecto, se aplican
2. ev o l u c I ó n y c o n s o l I d a c I ó n d e l Ré g I m e n
d e v í a s ad mI n Is tR at Iv as P R e v I a s e n e l R é g I m e n
F e d e R a l a R g e n t I n o
Originariamente, en el ámbito federal la exigen-
cia de transitar una vía administrativa previa a la
promoción de un pleito contra el Estado no estuvo
vinculada con la técnica francesa del acto previo,
ni con la del acto que causa estado o agota la vía
del derecho español -como sí ocurrió respecto de
las legislaciones Contencioso Administrativas de las
provincias-, sino al problema que suscitó a fines del
siglo XIX y principios del XX la demandabilidad del
Estado Nacional12.
En efecto, como consecuencia del añejo y supera-
do principio de la inmunidad soberana, receptado
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a
partir de los pronunciamientos dictados en los ca-
sos “Seste, Vicente y Seguich, Antonio”, del 29 de
septiembre de 186413, y “Gómez, José Cándido”,
del 1 de junio de 186514, para demandar al Estado
Nacional era preciso obtener su consentimiento
mediante el dictado de una Ley del Congreso
(venia legislativa).
En el año 1900, mediante la Ley N° 3952, se
eliminó dicho requisito y se la sustituyó por la exi-
gencia de un reclamo administrativo previo15 a la
7 Ver MARIENHOFF, Miguel S., “A diez años de la vigencia de la ley nacional de procedimientos administrativos y de su decreto
reglamentario: valoración de los mismos”, LL, 1982-D, p. 710.
8 Ver ADAGLIO, Alejandro “La consolidación de deudas del Estado: la ley 25.344 de Emergencia Económica y sus normas
reglamentarias y complementarias”, Supl. de Der. Adm., Lexis-Nexis, del 18/12/2002.
9 Más allá de su nomen juris, los recursos judiciales directos son verdaderas acciones procesales especiales cuyo objeto es la
impugnación de actos administrativos (HUTCHINSON, Tomás, “Estudio preliminar”, en la obra de DANIELIÁN, Miguel, Recursos
judiciales y procedimientos administrativos, Rubinzal-Culzoni,, Santa Fe, 2000, p. 19 y ss.) que tramitan bajo un procedimiento
más rápido, que debe estar rodeado de las garantías constitucionales que emanan del Estado de Derecho (CASSAGNE, Juan
Carlos, “La apertura a prueba en los llamados recursos judiciales”, LL, 1997-D, p. 667). Ellos no pueden ser asimilados al recurso
de apelación previsto por los códigos procesales contra las decisiones judiciales, ya que constituyen una verdadera acción que
debe posibilitar una instancia ordinaria de revisión plena, con debate y prueba (Conf. CNac.Cont. Adm. Fed., sala 4ª, causa
“STILLO, Gustavo P. v. Comité Federal de Radiodifusión y otro”, sent. del 6/10/98, JA 1999-IV-224).
10 La regulación de estos singulares remedios procesales está diseminada en múltiples normas, las cuales los someten a distintos
plazos de interposición, requisitos, efectos y trámites, con la consiguiente afectación al principio de seguridad jurídica y tutela
judicial efectiva que ello acarrea en tanto torna muy dificultoso su conocimiento para los litigantes (PERRINO, Pablo E. y CANDA,
Fabián O., “El proyecto de Código Contencioso Administrativo Federal. Un examen de sus principales institutos”, ED, t. 183, p.
929). Ver la compilación efectuada en la obra de Miguel DANIELIÁN, Recursos judiciales y procedimientos administrativos, estudio
preliminar de Tomás HUTCHINSON, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2000.
11 Cfr. Cam. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala 3 causa 17.314/94, “Salinas, Angel Darío c/ E.N. (E.M.G.E.) s/ retiro militar”, res. del 22/08/96,
con cita de las sentencias dictadas por esa Sala el 12/6/84 “Bautista”, ED. 120-301 nº 7; 7/3/85 “Celia” RAP 83-77; 1/3/88 “Alvarez
Lancelotti”, LL. 1988-D-448; 31/8/90 “Acosta” y de la Sala IV 25/9/86 “Conafer”, consid. VII, D.J. 1987-I-734.
12 LUQUI, Roberto E., Revisión judicial de la actividad administrativa”, Astrea, Bs. As., 2005, t. II, p. 116.
13 Fallos 1:317. En dicho caso, la Corte sostuvo que es atributo de la soberanía que, quien la inviste, no puede ser arrastrado ante
tribunales sin su expreso consentimiento, por lo que el art. 100 de la Constitución Nacional (actualmente corresponde al art.
116) sólo la facultaba para intervenir en los casos en que la Nación fuera parte actora.
14 Fallos: 2:36. Señala Muñoz que después de estos pronunciamientos de la Corte suprema nacional “hubo un período signado por
la incertidumbre. Nadie sabía bien si estas demandas debían ser tramitadas y resueltas por el Congreso; si la intervención de éste
se circunscribía a expresar el consentimiento para que la Nación fuera demandada; y, en este último caso, si la cuestión debía ser
decidida por el Poder Ejecutivo o el Judicial. La cuestión recién comenzó a aclararse con la ley 675 (Adla, 1852-1880,983) que
fue una ley medida, una ley por la cual se autorizó a un particular para demandar a la Nación ante la justicia nacional. Si bien
en el curso del debate parlamentario que la precedió se volcaron opiniones totalmente contrapuestas, a partir de ese momento
quedó relativamente establecido que la Nación sólo podía ser demandada con su previo consentimiento, y que el Congreso era
el órgano del Estado competente para expresarlo” (MUÑOZ, Guillermo Andrés; “El reclamo administrativo previo”, en LL, Tomo
1988-A, p. 1048 y ss.).
15 Resulta plausible, a nuestro juicio, la explicación dada por Bia n C H i , quien aduce que fue con motivo de la multiplicación de los
reclamos contra el Estado que el mecanismo de la venia legislativa entró en crisis, optándose en consecuencia por otorgar una
autorización legislativa genérica y delegar al Poder Ejecutivo, a través del trámite del reclamo administrativo previo, la decisión
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