Todo tiene su final: riesgos, regulación y alternativas para garantizar el abandono de proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos en Perú
| Autor | Diana Lizárraga Sánchez |
| Cargo | Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú (2008) y Máster en Derecho, Leyes y Políticas Petroleras por la Universidad de Dundee (Escocia, Reino Unido) (2015). Miembro de Women in Energy ? SPE Lima y Peruvian Young Energy Professionals. Correo: lizarraga.diana@gmail.com. |
| Páginas | 217-257 |
Revista de Derecho Administrativo 217
TODO TIENE SU FINAL: RIESGOS, REGULACIÓN Y ALTERNATIVAS PARA
GARANTIZAR EL ABANDONO DE PROYECTOS DE EXPLORACIÓN Y
EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS EN PERÚ
EVERYTHING COMES TO AN END: RISKS, REGULATION AND
ALTERNATIVES TO SECURE OIL AND GAS DECOMMISSIONING IN PERU
DIANA LIZÁRRAGA SÁNCHEZ1
Políticas Petroleras por la Universidad de Dundee (Escocia, Reino Unido) (2015). Miembro de
Women in Energy – SPE Lima y Peruvian Young Energy Professionals. Correo: lizarraga.diana@
gmail.com.
RESUMEN
El Estado peruano viene asumiendo la
pasado de la industria petrolera. Este
artículo tiene como objetivos analizar
si la regulación adoptada para evitar
una situación similar en el futuro resulta
riesgos propios de la fase de abandono
de los proyectos de hidrocarburos, así
como proveer ideas base para su revisión
y progresión. Para ello, se revisa el marco
legal y contractual aplicable, se examina
cómo otros países y el sector minero están
procurando garantizar el cumplimiento
de las obligaciones de abandono, y se
presentan algunas alternativas.
ABSTRACT
burden of the remediation of the oil
industry’s past. This article aims to analyze
whether the regulation adopted to avoid a
similar situation in the future is adequate
abandonment phase of hydrocarbon
projects; as well as to provide basic ideas
for its review and improvement. For that
purpose, together with a summary of
the legal and contractual framework, an
overview of how other countries and the
mining sector are attempting to secure
obligations is provided, and some
regulatory alternatives are presented.
PALABRAS CLAVE
Abandono I Restauración I Hidrocarburos
I Garantías I Pasivos Ambientales I Pozos
Petroleros I Financiamiento.
KEYWORDS
Decommissioning I Restoration I Hydrocarbons
I Securities I Environmental Liabilities I Oil
wells I Funding.
CONTENIDO
1. Introducción; 2. Mirada al pasado: antes que se regulara el abandono en el Perú; 2.1.
Recuerdos del pasado. 2.2. Remediación de pasivos ambientales. Priorización en la
atención de sitios impactados Riesgos de incumplimiento de abandono; 4. Evolución
4.1Principios ambientales. 4.2. Desarrollo regulatorio. Disposiciones contractuales.
4.4. Esquema peruano de garantía; 5. Alternativas de regulación para el futuro en
el sector hidrocarburo. 5.1. Experiencias internacionales. 5.2. Garantías en el sector
minero. Instrumentos y garantías para abandono. 5.4. Algunos apuntes para la
adopción de instrumentos; 6. Conclusiones
(2021). Revista de Derecho Administrativo - CDA, 19, pp. 217 - 257
Revista de Derecho Administrativo
218
1. Introducción
porque las perforaciones exploratorias no fueron exitosas, los yacimientos alcanzaron
su límite productivo o económico2, el plazo del Contrato (i.e. título habilitante) está por
vencer o inclusive porque éste terminó anticipadamente. Ante ello, corresponderá a la
empresa petrolera realizar el decommissioning.
Decommissioning es un término anglosajón usado comúnmente en la industria
internacional de hidrocarburos para referirse a las actividades de desmantelamiento,
remoción, disposición o traslado de las facilidades de exploración o de producción, así
como a las medidas conexas de remediación y restauración ambiental3. Sin embargo,
en el Perú y otros países aún se usa el término “abandono” para referirse a dichas
actividades4. En este artículo se emplearán los términos decommissioning y abandono de
manera indistinta.
Si bien desmantelar y retirar torres de perforación, plataformas, sistemas de recolección y
almacenamiento, maquinaria y equipos, sellar pozos, así como limpiar y restaurar un área
donde se ha desarrollado un proyecto de exploración o de explotación de hidrocarburos
es prácticamente rutinario a nivel global5, puede llegar a ser bastante costoso y a
veces hasta más complicado de lo que fue su instalación6. Sin embargo, realizar un
dejado de ser rentable. En otras palabras, que los costos de extraer hidrocarburos superan el
valor de éstos en sí mismos. En la medida que los yacimientos van envejeciendo y alcanzado
sus límites productivos y económicos surgirá la necesidad de sellar y abandonar los pozos, así
como de retirar las instalaciones de producción (Barclay et Al., 2002, p. 28).
3 De manera general, el decommissioning es un proceso consistente en la remoción de las
su vida productiva, y en la subsecuente restauración del sitio industrial a su estado previo
(Abbagnara, 2016, p. 1). En la industria del petróleo y gas, particularmente en aquella
desarrollada mar adentro, primero se cierran los pozos que aseguraban las operaciones y
luego se desmantelan y retiran las estructuras y tuberías que conectan la plataforma marina a
sitios apropiados para el almacenamiento de los materiales no reusables y el procesamiento
combustibles, etc. (Falconer & Wicks, 2016, p. 10-12).
connotación negativa que este último tiene en el lenguaje común (i.e. desamparo, dejadez,
descuido, negligencia, etc.). Abandono puede dar a entender erróneamente que la empresa
petrolera puede simplemente retirarse del área dejando las instalaciones desatendidas (Open
Oil, 2012, p. 111).
5 En el año 2020, solo en el Mar del Norte de Reino Unido, se han abandonado 116 pozos,
cerca de 260 kilómetros de ductos y se han retirado 15 topsides, incluyendo dos plataformas
marinas de 30,000 toneladas en total. En la última década en dicho país se ha registrado un
mayor gasto anual en actividades de abandono en comparación con años anteriores (OGUK,
2021).
6 El desarrollo inicial de un proyecto de hidrocarburos suele demorar algunos años y luego
crece por etapas y campañas. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que si bien el taponeo y
Revista de Derecho Administrativo 219
decommissioning inadecuado o peor aún, no realizarlo, puede acarrear múltiples riesgos
para la seguridad y salud de las personas, así como para el medio ambiente. Por tanto,
para abordar apropiadamente la fase de abandono resulta fundamental realizar una
hidrocarburos, donde la expectativa para la recuperación de inversiones y gastos va
reduciéndose, no llama la atención que algunas empresas petroleras posterguen o incluso
pretendan eludir sus obligaciones de decommissioning. Este riesgo es mayor cuando se
presenta una causal de terminación anticipada del Contrato que dio pie al desarrollo del
proyecto. Especialmente si la terminación deriva de la sobreviniente falta de capacidad
económica de la empresa petrolera.
Teniendo ello en consideración, al momento de diseñar la regulación vinculada al
abandono de instalaciones de hidrocarburos7
incumplimiento por parte de sus Contratistas, medir su nivel de probabilidad e impacto,
claro está, bajo una óptica de análisis de impacto regulatorio y teniendo en cuenta al
menos los siguientes teoremas: (i) debe asumir el riesgo quién esté en mejor posición para
mitigarlo; (ii) riesgo que no sea adecuadamente asignado a las empresas petroleras,
carga que deberá hacer cumplir.
Si una empresa petrolera estima menos costoso incumplir sus obligaciones de abandono8
quienes tendrán que asumir la carga de ejecutarlo.
El Perú ya tiene experiencia lidiando con los vestigios de aquellos tiempos en que no
existía regulación respecto a la fase de abandono (Sección 2). Si bien en los últimos
treinta años se ha procurado mitigar los riesgos propios a dicha fase (Sección 3) a
través de un desarrollo normativo progresivo (Sección 4), existen casos resonados que
hacen sospechar que la regulación vigente está quedando corta y que posiblemente se
tenga que afrontar una segunda ola de activos e impactos ambientales en orfandad.
Frente a ello, en este artículo se brindan algunos ejemplos de cómo diferentes países
están procurando mitigar los riesgos de incumplimiento del abandono, así como de las
garantías que exigen para reducir el riesgo de que el Estado sea dejado con la carga
económica de abandono. En base a dichas experiencias y la regulación aplicable en el
sector minero, este artículo provee algunas ideas base para contribuir en la progresión
de las normas y políticas nacionales relacionadas al decommissioning (Sección 5).
2. Mirada al pasado: antes que se regulara el abandono en el Perú
2.1. Recuerdos del pasado
El Perú tiene cerca de 160 años de experiencia moderna en la industria petrolera. De
profundas, pueden llegar a ser actividades monumentales (Barclay et Al., 2002, p. 37)
7 Entiéndase por regulación tanto su marco normativo como contractual.
8 Entiéndase costoso en términos amplios, tanto a nivel de gasto, como a nivel de esfuerzo,
reputación, tiempo, etc.
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