El surgimiento de la organización regulatoria en perú
| Autor | Orlando Vignolo Cueva |
| Páginas | 281-315 |
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Capítulo V
EL SURGIMIENTO DE LA ORGANIZACIÓN
REGULATORIA EN PERÚ
1. NOTA INTRODUCTORIA
El análisis jurídico-administrativo de la puesta en marcha de los
organismos reguladores siempre permitirá cerrar el estudio del
proceso peruano de la liberalización, este último tan poco analizado
en la doctrina nacional587. El origen de estas Administraciones públicas
tieneundatoespecíco:seprodujobajounaimportantecoberturade
la subsidiariedad social u horizontal, en el sentido de que este princi-
pioconstitucionalpermitiójusticarparaciertosámbitoscomplejos,la
necesidad de contar con nuevos sujetos que, desde datos organizativos,
funcionales diferentes y con un régimen propio, pudieran afrontar las
disfuncionalidades de las libertades (económicas) y el mantenimiento de
un nuevo orden de relaciones entre agentes y participantes de diversas
naturalezas (usuarios, prestadores e intervinientes diversos, todos con
naturaleza jurídico-privada)588.
En síntesis, la liberalización peruana produjo no sólo cambios
prestacionales y normativos en sectores, sino también supuso la crea-
587 Vale indicar que estas aparentes “nuevas” Administraciones Públicas fueron
asumidas por muchos países de Sudamérica siguiendo el modelo de las agencias
reguladoras norteamericanas, en un marco temporal similar al nacimiento de
las Comisiones reguladoras independientes españolas. Ver estos recuentos en
Vírgala Foruria (2004).
588 La relación entre ciertos derechos económicos, la subsidiariedad y otros princi-
pios rectores de la economía es muy estrecha. Así, el profesor Betancor reconoce
que muchos de estos últimos son “derechos fundamentales que incorporan en
su contenido los principios rectores de la política social y económica: ejemplo
de la integración armónica”. Ver esta cita en Betancor (2010: p. 126).
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La dogmática del principio de subsidiariedad horizontal
ción de una nueva estructura organizativa administrativa589 que sirva
y se acomode a ciertas características de las “novedosas” potestades
regulatorias590, las cuales —desde una versión más estricta y ejecutiva—
comportan, incluso con algunas innovaciones de más reciente data, “la
utilización de poderes de distinta naturaleza: normativos, de control y
supervisión, arbitrales y sancionadores”591.
Los organismos reguladores son creados por el Legislador perua-
no592 como una modalidad apartada de las verdaderas AAI, destinadas
a desenvolverse principalmente en sectores de fuerte incidencia eco-
nómica,siempreconunacaracterísticafundamentalquelasidentica:
su relativa y variada autonomía (de la que daremos cuenta luego)593,
condición de protección organizativa que le permite responder de
mejor manera a dos propósitos principales de interes público. Por un
lado, garantizar la prestación o suministro efectivo de los diversos ser-
vicios que están bajo su competencia por parte de los operadores (con
características de habitualidad, continuidad, universalidad y calidad
en la cobertura a favor del conjunto de los ciudadanos)594. En segundo
término, afrontar el objetivo de revisar y resolver los reclamos de los
usuarios del servicio por prestaciones defectuosas o incumplimiento
de contratos de concesión (o surgidos de la ejecución de los respectivos
títulos habilitantes de los prestadores).
En cualquier caso, son entidades administrativas que desde siempre
aparecieron conformadas como separadas de manera relativa del Go-
bierno, los políticos y otras fórmulas diversas de sujeción, por lo tanto,
aisladas y protegidas frente a la partidarización política y cualquier
elemento propio de la jerarquía o rectoría595 respecto de otras adminis-
traciones públicas.
589 Aragon Reyes (2009: p. 45).
590 Ver estas cuestiones iniciales sobre las organizaciones regulatorias en Betancor
(2010: p. 313).
591 Laguna de Paz (2016: p. 33).
592 Vírgala Foruria (2004).
593 Betancor (2010: p. 314).
594 Fernandez Garcia (2004: p. 70).
595 El concepto de rectoría que aparece reconocido en varias normas de organización
administrativas peruanas debe ser entendido como una competencia de direc-
ción y ordenación muy extensa recaída sobre un determinado sector de actuación
afavordeuna Administraciónpúblicaespecíca. Encualquiercaso,esta po-
testad administrativa debe respetar la división territorial del poder instrumen-
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El surgimiento de la organización regulatoria en Perú
Loanteriornodebe confundirsecon lagura organizativade la
adscripción que el Legislador peruano siempre recoge y reconoce como
concepto en las respectivas normas de creación de estos reguladores,
ande unirlos por anidad funcional a un Ministerio y al propio
Consejo de Ministros596. Tampoco puede confundirse con una pérdida
de autonomía de esta novedosa Administración pública, si es que apa-
rece en una determinada materia o sector de actuación compartiendo
potestades con otras que no gozan de sus presupuestos de protección,
talizada mediante la descentralización preceptuada por nuestra Constitución.
Ahora bien, la rectoría incluiría principalmente en cabeza de una organización
administrativa las siguientes funciones o potestades: (i) la capacidad de regla-
mentar con alcance nacional, (ii) de colocar bases de actuación y de práctica
de potestades parajudiciales para eliminar controversias y presentar criterios
uniformes sobre materias controvertidas (a partir de un órgano decisor, pero
que siempre quedaría sometido a la presunción iuris tamtun de legalidad aplicable
a sus respectivos actos administrativos), (iii) el ejercicio de ciertas potestades
ejecutivas (para formular políticas públicas únicas pero con un cierto margen
de adaptabilidad y adecuadas a la citada autonomía de determinas entidades
territorialesquecompartenrolesenlamateria)y(iv)nalmentedepreparación
y formulación de los correspondientes procedimientos que instrumentalizarán
las potestades de todos las administraciones públicas intervinientes en la ma-
teria correspondiente. Como se notará es un concepto macro, muy de origen
peruano, aunque tiene algunos rasgos cercanos a la Constitución Mexicana (ver
el artículo 25 de la Constitución Mexicana).
596 Laadscripción es un mecanismo otécnica de medida que tratade armar
la responsabilidad política ante el Congreso de la República de un Ministro
respecto de organizaciones administrativas diversas y sobre las que existe una
anidadmaterialycompetencial conelMinisterio bajosumando(por esola
adscripciónsereereaunsectordeactuación).Noesunanocióndejerarquía
ni de vinculación sujetoria de una entidad administrativa frente a otra. En el
Derecho peruano, el Presidente del Consejo de Ministros responde generalmen-
te por diversos organismos funcionalmente heterogéneos, pero adscritos a la
Presidencia del Consejo de Ministros, mientras los demás Ministros responden
de manera más homogénea por entidades funcionalmente más cercanas al co-
rrespondiente Ministerio al que le corresponde mandar. Debe entenderse que la
Administración pública peruana del Estado o central se ha venido organizando
en sus relaciones con el Parlamento mediante este instituto introducido al país
desde 1963 con la antigua Ley del Presupuesto Funcional, no existiendo mayo-
res datos para temer o alegar una posible afectación de la autonomía relativa
de los organismos reguladores, a partir de su aplicación efectiva y frecuente.
Finalmente, este elemento aparece actualmente reconocido de manera única
para todos los organismos reguladores, indicándose que quedan adscritos a la
Presidencia del Consejo de Ministros (ver el artículo 32 de la LOPE).
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