Situación actual y desafíos del procedimiento administrativo en Nicaragua

AutorJuan Bautista Arrién

Se puede concluir que Nicaragua carece de una Ley de procedimiento administrativo común, la cual sistematice los aspectos señalados, sirviendo de base para la regulación de procedimientos de carácter especial (tributario, aduanero, contrataciones públicas, entre otros).

Introducción

Para el ejercicio de las competencias propias de cada ente público, sus funcionarios emiten actos administrativos, como una expresión de voluntad dirigida para producir efectos jurídicos, dichos actos según el artículo 2 inciso 11 de la Ley no. 350, Reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso – Administrativo de Nicaragua (2010, ley 350 en adelante), se producen luego de la tramitación del respectivo procedimiento administrativo que determine la norma jurídica correspondiente.

El conjunto de formalidades y trámites que conforman el procedimiento, a su vez integran el expediente administrativo, es decir, “el conjunto de documentos, registros, informes y resoluciones en que se materializa el procedimiento administrativo de manera cronológica”, según lo establece el artículo 2 inciso 9 de la Ley no. 350. En otras palabras, se refiere, al procedimiento administrativo hecho papel, que según Pellegrino Pacera (2009, p. 11)1, “constituye una de las conquistas más importantes del Estado de Derecho”.

Como se podrá apreciar, el sistema jurídico nicaragüense, mediante una normativa de carácter procesal, define ciertas nociones administrativas (acto, procedimiento, expediente administrativo), pero no las desarrolla, cometiéndose una falla técnica, al haberse legislado figuras propias del procedimiento administrativo, que es previo al proceso administrativo, en una legislación de naturaleza procesal.

Así, en dicha norma procesal, encontramos nociones generales, pero con grandes vacíos, por ejemplo, sobre el acto administrativo no se regulan sus características, elementos, eficacia, notificación, efectos, ejecución, nulidad, entre otros, pero además, no se regulan ni los principios, ni las actuaciones de trámite que integran el procedimiento administrativo.

La situación es tan grave que en Nicaragua, desde el punto de vista legal, ya no digamos práctico, no se sabe con certeza, cuando estamos frente a un acto de trámite, uno definitivo, o firme, porque esos términos tan básicos carecen de una regulación expresa. En otras palabras, encontramos una problemática integral y transversal, para regular la actuación de la Administración nicaragüense, al no contar con una Ley de procedimiento administrativo común.

En esta ocasión, habrá que centrarse en la ausencia de regulación del procedimiento administrativo, de índole ordinario, es decir, siguiendo a Flavio Escorcia (2010, pp. 197 – 198)2 “el de carácter tipo, general, con sus clásicas tres etapas: iniciación, desarrollo y terminación”. Aquel, que González Pérez (2002, pp. 77 – 79)3, clasifica como “formalizados, cuya tramitación ya está preestablecida en la ley”. Siendo, “la institución tan poliédrica en sus funciones y morfología, y resulta tan transversal, que recorre el entero Derecho administrativo” (Barnes, 2011, p. 79)4

Al respecto, cabrían plantearse una serie de cuestionamientos, ¿El ordenamiento jurídico constitucional nicaragüense regula el procedimiento administrativo?, ¿Existe en Nicaragua una Ley de procedimiento administrativo común?, ¿Los principios que sirven de base al procedimiento administrativo están regulados en Nicaragua?, ¿Las etapas, fases, y trámites que doctrinaria y legalmente, deberían integrar al procedimiento administrativo, están regulados en el sistema jurídico – administrativo nicaragüense?, ¿Cómo se puede mejorar la regulación de esta materia en Nicaragua?, ¿Qué aportes de lege ferenda se podrían brindar para regularla?

Este artículo ha sido realizado bajo el método de análisis – síntesis a la revisión de doctrina y legislación tanto nicaragüense, como de derecho comparado español y peruano. Se trata de una investigación de tipo documental, argumentativa, cualitativa, que procura desentrañar los aspectos básicos y las propuestas de lege ferenda para una Ley de procedimiento administrativo en Nicaragua, haciendo hincapié en los principios, etapas y trámites que deberían integrarlo.

1. Aspectos generales del procedimiento administrativo, especial referencia a sus principios, etapas y trámites

Para Cairo López (1977, p. 4), el procedimiento administrativo es “aquel conjunto de principios, de formalidades previas a la producción del acto administrativo”. Por su parte, González Pérez (2002, p. 73)5 sostiene “es un tipo, una forma, una especie de combinación de actos, que se caracterizan porque cada uno conservan integra su individualidad; vinculados causalmente entre sí, de tal modo que cada uno supone al anterior y el ultimo al grupo entero”.

En Nicaragua, como ya se señalaba (Arríen, 2011, p. 32)6, “inexplicablemente, no es la normativa de organización, competencias y procedimientos del Ejecutivo, la que lo define, sino una de carácter procesal”, que en el artículo 2, inciso 11 de la Ley 350, sostiene: “Es el cauce formal de la serie de actos en que se debe concretar la actuación administrativa sujeta al Derecho Administrativo para la consecución de un fin”, definición muy parecida a la del artículo 29 de la Ley de procedimiento administrativo general del Perú, (Ley nº. 27444 en adelante), “Es el conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.”

Mientras eso ocurre en Nicaragua, Ballesteros Moffa (2010, pp. 178- 179)7, al referirse a la europeización del procedimiento administrativo señala una “tímida y fragmentaria existencia de un concepto de acto administrativo y procedimiento administrativo europeos, con la consiguiente carencia de una ley general de procedimiento capaz de aportar una ordenación cabal de dichas instituciones”.

Al respecto, Martín Loo (2017, p. 169)8 nos dirá “para la cultura administrativa europea el procedimiento cumple una función gravitante en la adopción de decisiones ajustadas a la ley y, sobre todo, legítimas”.

Según Comadira (2012, p. 841)9 “cumple una función de garantía al proteger tanto al interés público como al particular frente a la ilegitimidad o inconveniencia del obrar de la Administración”. Por su parte, Duque Ayala y Martínez Cruz (2011, p. 72)10 nos dicen es...

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