Del Servicio Público a los servicios de interés general: la evolución del service public en el sistema jurídico

AutorDiego Zegarra Valdivia
CargoProfesor Ordinario Categoría asociado del departamento de derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú
Páginas13-43
13Círculo de Derecho Administrativo
Diego Zegarra Valdivia
Del Servicio Público a los servicios de interés general:
la evolución del service public en el sistema jurídico
Del Servicio Público a los servicios de interés
general: la evolución del service public en el sistema
jurídico1
Diego Zegarra Valdivia*
SUMILLA
El presente artículo nos explica la evolución de la definición y tratamiento del concepto de Servicio
Público, a partir de la Edad Media hasta nuestros días. El autor nos plantea las diferentes teorías
que se han esbozado a lo largo de la historia respecto al Servicio Público, debido a los cambios
políticos, sociales, económicos, etc. Asimismo, nos expone los elementos básicos, caracteres
esenciales y principios, como son continuidad, mutabilidad e igualdad. También, nos comenta
la expansión de este concepto. Finalmente, comenta la transformación de este concepto y su
tratamiento dentro del sistema conceptual europeo, en donde al parecer ha nacido un nuevo
concepto de Servicios Públicos, de donde es posible identificar los servicios de interés general, los
servicios de interés económico general, las obligaciones de Servicio Público y el servicio universal.
Introducción
Cuando el Servicio Público se contempla como
una categoría jurídica sustancial de carácter
histórico, cabe descubrir que en su estructura
íntima subsisten elementos ideológicos, jurídicos,
económicos y sociológicos de validez permanente
en cuanto traducen un determinado modelo de
relaciones político-jurídicas2.
De ahí que no sea exagerado afirmar, que el Servicio
Público ha sido el punto de referencia en torno al
* Profesor Ordinario Categoría Asociado del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Doctor en
Derecho por la Universidad de Alicante. Máster en Derecho de las Telecomunicaciones y de las Tecnologías de la Información
por la Universidad Carlos III de Madrid. Profesor de Derecho de las Telecomunicaciones de la Universidad de Piura, Profesor
Visitante de los Programas de Post Grado de Maestría y Doctorado en Derecho. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho
Administrativo, miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, miembro del Centro de Estudios de Derecho
Administrativo, Ambiental y Urbanístico de la Universidad de Sao Paulo - CEDAU, miembro de la Asociación Española de Derecho
Ambiental – ADAME. Vocal del Tribunal del Servicio Civil, Abogado Asociado Senior de Benites, Forno & Ugaz Abogados.
1 A la Profesora Odete Medauar, con especial reconocimiento por su generosidad intelectual y sobresaliente Magisterio en el
Derecho Administrativo.
2 Compartimos lo señalado por J. MORAND-DEVILLER. Curso de Derecho Administrativo (Traducción) Décima Edición, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá, 2010, p. 524, cuando sostiene que “El Servicio Público es sin duda, la noción más compleja,
evolutiva, controvertida y esencial del derecho administrativo. Más allá de sus manifestaciones estructurales y funcionales bien
concretas, es un mito una fuerza actuante, una especie de ficción acosada por la realidad (…)”.
3 BASSOLS COMA, M., “Servicio Público y empresa pública: Reflexiones sobre las llamadas Sociedades estatales”. En: Revista de
Administración Pública Nº 84, Septiembre – diciembre, 1977, p. 28.
4 Respecto a la aparición del Servicio Público, en el Rapport Public du Conseil d’État pour 1994. Service public, services publics,
déclin ou renouveau, EDCE Nº 46, La documentation française, París, 1995, pág. 15; se señala que: “la aparición de la teoría
del Servicio Público (...) coincide con los progresos del liberalismo político y de las ideologías solidaristas. Se traduce en el
ámbito del derecho el esfuerzo que conduce a nivel político para consolidar el pacto republicano fundándolo no solo en la idea
del sufragio universal y de la democracia representativa sino también, en el desarrollo de la solidaridad y, simultáneamente en
nuevas relaciones o en una nueva representación de las relaciones entre el Estado y el Derecho: un Estado para quien el derecho
cual ha gravitado el fenómeno más decisivo para
la transformación del sistema jurídico a partir de
los últimos años del siglo XIX: la intervención del
Estado en la economía3.
El compás que ha seguido históricamente el Servicio
Público ha estado permanentemente influenciado
por el derrotero económico y político de los
distintos países que han incorporado esta noción
en sus legislaciones4. Así, la noción de Servicio
Público se ha enriquecido progresivamente de
nuevas dimensiones: la concepción originaria, ha
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RDA 12 - Regulación de Servicios Públicos e Infraestructuras
Del Servicio Público a los servicios de interés general:
la evolución del service public en el sistema jurídico
venido siendo alterada al filo de transformaciones
económicas, sociales y políticas que lejos de
destruir los fundamentos, ha tenido un efecto de
consolidación, habiendo contribuido a “ajouter
nouvelles pierres à l’edifice5.
I. Sobre la conguración histórica del
Servicio Público
1. Los precedentes en el Antiguo Régimen
Es posible identificar una etapa prehistórica del
Servicio Público6, en la que no estaba formada
una ciencia o una conciencia de esta evolución.
Por ejemplo, en la Edad Media, “les banalités
seigneuriales” proveían de un servicio común de
hornos, molinos y prensado, lo que implicaba
un monopolio del señor y en contrapartida a lo
cual, debían estar en permanente funcionamiento,
de forma que se permitieran el acceso por igual
a todos los habitantes así como su seguridad; si
ello no era así, los vasallos tenían el derecho de
obtener el servicio de otro proveedor7.
El desarrollo urbano hacia fines de la Edad
Media, generó la aparición de actividades que
eran de interés común de todos los vecinos de los
nacientes burgos, de ahí que actividades como
el mantenimiento de las murallas, la limpieza
de las calles o la organización de ferias, fueron
servicios de interés general que eran prestados por
los Gobiernos Locales8. Algunos otros servicios
eran también prestados por los gobiernos de las
ciudades pero bajo el derecho de exclusividad,
por lo que requerían de un régimen legal especial
distinto del derecho común, de ahí que en este
espacio histórico, “on asiste alors à la naissance
d’un droit exorbitant du droit común justifié par les
nécessités de l’utilité commune”9.
Ambos precedentes de la noción de Servicio
Público, fueron influenciados por la doctrina de
la utilitas publica, recogida de las leyes romanas
durante el siglo XIII, y que significó la legitimación
de la supremacía del interés general sobre el
interés privado. “La notion de commun profit ou
d’utilité commune qui se dégage d’elle-même des
institutions notamment municipales sera relieé au
concept romain d’utilitas publica”10.
Los precedentes más directos del Servicio Público,
aparecerán solamente con la consolidación del
poder monárquico, razón por la cual, no es una
coincidencia que el concepto de Servicio Público
sea particularmente fuerte en aquellos países de
Europa en los cuales se desarrollaron monarquías
absolutas caracterizadas por su notorio poder
centralizado.
Junto con el servicio postal, la corona prestaba
otros servicios. En el siglo XVIII, se estableció en
Francia, uno denominado “services du public”,
caracterizado porque eran prestados por la Corona
o por la autoridad local, se ofrecían al público en
general y no se regían por leyes privadas11.
Con la llegada de la Revolución Francesa12,
los precedentes del Servicio Público no fueron
significativamente alterados13. De un lado, debido
a un importante cambio de las principales reglas
es solo un instrumento del poder público, sino también un instrumento para llevar a buen término las misiones de las que está
revestido al servicio de la colectividad”.
5 CHEVALLIER, J., “Regards sur une évolution”, AJDA, París, 20 juin 1997, Spécial, p. 8.
6 Al respecto, P. ESPLUGAS, Le service public, Ed. Dalloz, Paris, 1998, p. 13; sostiene que la poste royal fue creada por Louis XI
en 1464 y en sus orígenes era una simple administración al servicio del Rey, pero progresivamente será puesta al servicio del
público y obtendrá un monopolio en 1861.
7 Respecto del servicio de horneado y la producción de pan, M. D’ALBERTI, “I servizi pubblici”, en Scoula Superiore della Pubblica
Amministrazione, Nº 3, 1992, p. 11, citado por N. RANGONE, I servizi pubblici, Ed. Il Mulino, Bologna, 1999, p. 292; señala
que: “el molino del señor se queda como monopolio del Rey o del feudatario, pero el trigo y el pan tienen que estar a
disposición de todos, contra el pago de una contribución, pero con garantías de continuidad y de igualdad por el conjunto de
los usuarios. Todos los componentes de la comunidad tienen permiso para el pan y el trigo”.
8 Al respecto, vid. P. JOURDAN, “La formation du concept de service public”, Revue du Droit Public et de la Science Politique en
France et l’Étranger, pp. 89-118.
9 MESCHERIAKOFF, A. S., Droit des services publics 2e édition, Presses Universitaires de France, Paris, 1997, p. 19.
10 MESCHERIAKOFF, A. S., Loc. Cit., idem.
11 Según P. JOURDAN, Ob. cit., p. 103; un desarrollo paralelo durante los tiempos de las monarquías absolutas se dio con la
expansión de los monopolios locales para la provisión de servicios de interés general, como es el caso de la panadería comunal
que instaló el gobierno de Marignane en Francia en 1665 y que constituía un monopolio en orden a asegurar la continua
provisión de pan a un precio razonable.
12 Una exposición detallada del precedente revolucionario francés puede encontrarse en S. MUÑOZ MACHADO, Servicio Público
y Mercado. Los fundamentos. Volumen I, Ed. Civitas, Madrid, 1998, p. 45 y ss.
13 MESCHERIAKOFF, A. S., Ob. Cit., p. 22. Respecto de los orígenes del Servicio Público, G. ARIÑO, Principios de Derecho Público
Económico. Editorial: Comares, Granada, 2003, pp. 534-535; considera que “la idea del Servicio Público, inicialmente, fue un
concepto socio-político, algo así como la transposición liberal del “servicio del Rey”, que surge justamente bajo una determinada
concepción del dualismo Estado-Sociedad, propio de la Revolución Francesa”.

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