La sentencia del Tribunal Constitucional sobre la inmunidad parlamentaria
| Autor | Francisco José Eguiguren Praeli |
| Páginas | 709-720 |
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Puede consultar el texto completo de la STC 379/2007, Exp. N.º 0026-2006-PI/TC, materia del presente trabajo, en esta edición de Palestra del Tribunal Constitucional (p. 116 y ss.)
Francisco José Eguiguren Praeli./ Profesor de Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Coordinador de la maestría en Derecho con mención de Derecho Constitucional de la misma casa de estudios. Presidente de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional.
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El Tribunal Constitucional acaba de declarar infundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el doctor Javier Valle Riestra, en representación de 33 congresistas, contra la modificación introducida –antes de la culminación del anterior parlamento– en el segundo párrafo del artículo 16 y el inciso d del artículo 20 del Reglamento del Congreso de la República (Exp. N.º 0026-2006-PI/TC). Dichas reformas establecieron restricciones a los alcances de la inmunidad parlamentaria de arresto y proceso, así como ciertos impedimentos funcionales para los congresistas sujetos a pedidos de levantamiento de la inmunidad por afrontar procesos penales.
En el presente trabajo realizaremos un breve análisis de los aspectos que consideramos de mayor relevancia en esta sentencia. Hacemos notar que en ella existe un extenso voto del magistrado Javier Alva Orlandini, que encontramos de gran interés jurídico y político, a la par de un indudable valor testimonial para la historia de la lucha democrática en nuestro país, pero que no podremos comentar por las características de este artículo.
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La Constitución de 1993 se ocupa en las «inmunidades parlamentarias» en su artículo 93 y establece que los congresistas:
- «No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones» (artículo 93, segundo párrafo). El Reglamento del Congreso recoge este derecho en el artículo 17, bajo la denominación de «inviolabilidad de opinión».
- «No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento» (artículo 93, tercer párrafo). El Reglamento del Congreso, en su artículo 16, con la denominación de «inmunidades de arresto y proceso», regula los alcances de este derecho y el procedimiento a seguir cuando se pretende el levantamiento de dicha inmunidad.
Los congresistas gozan además, al igual que algunos otros altos funcionarios del Estado, del privilegio de antejuicio o juicio político (artículos 99 y 100 de la Constitución), que establece que deberán ser previamente acusados ante el propio Congreso cuando se les impute delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones o infracciones a la Constitución, siendo indispensable que el Congreso apruebe tal acusación antes que puedan ser sometidos a proceso penal ante la Corte Suprema o que se les imponga las sanciones políticas de suspensión o destitución del cargo o inhabilitación hasta por diez años para el ejercicio de toda función pública. Es importante tener presente que, a diferencia del antejuicio o juicio político, la inmunidad de arresto y proceso está referida a las imputaciones penales formuladas contra los congresistas por delitos comunes, derivadas se sus actos particulares, conforme precisa el artículo 16 del Reglamento del Congreso y ha dejado establecido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
El artículo 16 del Reglamento del Congreso dispone en su segundo párrafo, tras la modificación introducida mediante la Resolución Legislativa N.º 015-2005-CR, publicada el 3 de mayo de 2006, respecto a la inmunidad de arresto y proceso:
(…) La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su elección, los que no se paralizan ni suspenden.
La modificación sustancial que se introdujo en este precepto consiste en haber excluido de los alcances de la inmunidad de arresto y proceso a los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial con anterioridad a la elección del congresista, los que no se suspenden ni paralizan, continuando normalmente sin necesidad que se solicite ni apruebe el levantamiento de la inmunidad parlamentaria del afectado. Con esta reforma se abandonó la interpretación y aplicación que anteriormente se hacía en el Congreso del tercer párrafo del artículo 93 de la Constitución, que incluía (de manera genérica) dentro de los alcances protectivos de la inmunidad tanto los procesos penales iniciados contra el parlamentario desde su elección como los que afrontaba previamente a acceder al cargo de congresista.
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Por su parte, el artículo 20 del Reglamento del Congreso, tras la modificación introducida por la Resolución Legislativa N.º 025-2005-CR, publicada el 21 de julio de 2006, agregó dentro de las «Prohibiciones» impuesta a los parlamentarios la establecida en el nuevo inciso d, que dispone:
Durante el ejercicio del mandato parlamentario los Congresistas están prohibidos: (...)
d) De integrar la Comisión de Fiscalización y Contraloría, Comisión de Ética Parlamentaria y la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales de la Comisión Permanente, así como otras Comisiones Ordinarias que actúen en ejercicio de su función fiscalizadora, cuando se encuentren comprendidos en procesos penales dolosos en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la República ha solicitado el levantamiento de su inmunidad parlamentaria. En dicho supuesto, el Parlamentario presenta su inhibición ante la Comisión correspondiente.
En el caso de las Comisiones Ordinarias, distintas a la Comisión de Fiscalización y Contraloría, la ausencia por inhibición de los Congresistas Titulares será considerada como licencia para efecto de la referida investigación o fiscalización, la misma que no se hará extensiva para otros temas o asuntos a cargo de dicha Comisión Ordinaria, casos en los que seguirá participando como miembro titular.
En opinión de los parlamentarios demandantes, las referidas modificaciones en el Reglamento del Congreso resultan inconstitucionales. La restricción introducida en los alcances de la inmunidad de arresto y proceso, vulneraría el artículo 93 de la Constitución, abandonando la interpretación tradicional que se le ha dado en nuestro país y, según los demandantes, la tendencia del Derecho comparado –afirmación que no compartimos–, afectando el desempeño de la función congresal. A su vez, la nueva prohibición impuesta a los congresistas sujetos a proceso penal vulneraría los derechos constitucionales a la igualdad ante la ley (artículo 2, inciso 2); a la presunción de inocencia (artículo 24, inciso 24, literal e); y al ejercicio de la función congresal (artículo 92); haciendo notar que una limitación similar no se impone a los altos funcionarios públicos sujetos a Antejuicio.
Conforme señalé en una anterior oportunidad1, la inviolabilidad y la inmunidad parlamentaria conforman, en palabras de Ramón Punset, «el núcleo esencial del estatuto de los parlamentarios»2, entendido éste, según Ángel Manuel Abellán, como «el conjunto de las prerrogativas o garantías clásicas de los parlamentarios, como otras cuestiones relativas a sus incompatibilidades, inelegibilidades, derechos y deberes»3. El desarrollo de estas instituciones, se encuentra en la época inmediatamente posterior al triunfo de la Revolución Francesa4. Su origen se explica en la debilidad que caracterizaba al parlamento en sus inicios frente a los embates y persecuciones políticas del poder gubernamental, haciéndose indispensable, en dicho contexto, que sePage 712 busquen formas de asegurar la mayor independencia, libertad y seguridad para el parlamento y sus integrantes. Su existencia se mantiene en la actualidad y resulta justificada, aunque la existencia de regímenes democráticos ha propiciado que la tendencia sea a limitar sus alcances.
La inmunidad de arresto y proceso, como ya hemos indicado, protege al parlamentario en los casos que se le imputan delitos comunes, como aclara el segundo párrafo del artículo 16 del Reglamento del Congreso, haciendo aplicable este procedimiento cuando se promueve contra el titular de esta prerrogativa una denuncia judicial de índole penal, derivada de actos ajenos a su función congresal. Esta inmunidad se extiende desde que el congresista es elegido y hasta un mes después de concluir su mandato. En este supuesto, el juez solicita a la Corte Suprema que comunique al Congreso la existencia de investigación o proceso penal, debiendo éste pronunciarse autorizando o no la continuidad del proceso. Si el Congreso aprueba el levantamiento de la inmunidad, lo que requiere el voto favorable de más de la mitad del número legal de congresistas, el parlamentario queda sometido a juicio; no obstante, continuará en el ejercicio de sus funciones, a menos que en el juicio se disponga su detención o sea ulteriormente condenado a pena privativa de la libertad. Si no se aprueba el...
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