Sentencia del Tribunal Constitucional de Perú
| Número de expediente | 00889-2017-AA |
| Fecha | 17 Abril 2018 |
T
UNAL CONSTITUCIONAL
II II II II
EXP N ° 00889-2017-PA/TC
ANCASH
M.A.D. CÁCERES DE TINOCO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los
17
días del mes de abril de 2018, el Pleno
del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados, B.F.,
M.C., R.N., S. de T., L.N. y E.
.S.B. pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado
F.C. aprobado en la sesión de Pleno del 31 de octubre de 2017, y el voto
singular del magistrado S. de T. que se agrega. Se deja constancia que el
magistrado Espinosa-Saldaña B. votará en fecha posterior.
SUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña M.A.D.
.C. de Tinoco contra la sentencia de fojas 120, de fecha 10 de noviembre de 2016,
expedida por Sala Civil Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Á., que
declaró improcedente la demanda.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 24 de noviembre de 2014, la actora interpone demanda de amparo
Municipalidad Provincial de Carhuaz. Solicita que se le permita continuar
alizando sus productos de manera ambulatoria en el mismo espacio y horario
egún alega, viene ocupando desde 1986. Por consiguiente, requiere que no se le
lo "acordado" en la carta de compromiso del 16 de abril de 2014, cuyo contenido
desconoce, puesto que es quechuahablante y analfabeta en el idioma castellano.
Denuncia haber sido discriminada en lo concerniente a los turnos de venta, pues
otra comerciante —de nombre B.— sí puede comercializar sus productos en esa parte
de la vía pública y sin restricción de horario. Sin embargo, la demandante solo puede
hacerlo desde las 13 hasta las 16 horas; es decir, luego de que dicha persona deje ese
lugar. Asimismo, cuestiona la asignación del referido horario por resultar inconveniente
para la comercialización de sus productos (frutas y helados).
Auto de primera instancia o grado
El Juzgado Mixto de Carhuaz declaró la improcedencia liminar de la demanda
por haber sido planteada de manera extemporánea. El cómputo del plazo para su
interposición, según dicho juzgado, se contabiliza desde el día siguiente de la
celebración del citado acuerdo.
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Auto de segunda instancia o grado
La Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Á. dejó sin efecto
la recurrida al estimar que la denuncia planteada tiene la característica de constituir un
agravio de tracto sucesivo y ordenó la admisión a trámite de la demanda.
Contestaciones de la demanda
El procurador público de la municipalidad emplazada se apersonó al proceso,
pero no contestó la demanda.
D.B.N.A.P. se apersonó al proceso como litisconsorte
pasiva —dado que aduce estar autorizada para expender comida en el puesto que la
demandante reclama—, y niega la discriminación invocada por la peticionante, quien, a
su entender, solamente tiene permiso para, en un determinado horario, vender helados,
no frutas.
Auto de primera instancia o grado
El Juzgado Mixto de Carhuaz declaró la improcedencia de la demanda, debido a
que la actora no agotó la vía previa porque
"no obra en autos resolución ni acto
posterior que acredite tal situación"
(cfr. sexto fundamento).
Auto de segunda instancia o grado
ala Civil Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Á. confirmó la
considerar que lo reclamado no incide en el contenido constitucionalmente
de los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo.
NDAMENTOS
Delimitación del asunto litigioso
1.
Conforme se aprecia de autos, la peticionante solicita que se repongan las cosas al
estado anterior a su supuesta adhesión a la carta de compromiso de fecha 16 de
abril de 2014 redactada en castellano por personal de la Municipalidad Provincial
de Carhuaz, mediante la cual se variaron los lineamientos para el ejercicio del
comercio ambulatorio, cambios que a su entender lesionan sus derechos al trabajo y
a la igualdad.
2.
Si bien la demandante considera que su supuesta adhesión a la mencionada carta de
compromiso vulnera sus derechos al trabajo y a la igualdad, este Tribunal estima,
en aplicación del principio
iura novit curia
(artículo VIII del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional), que los derechos que en realidad sustentan su
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Á.
.M.A.D.C.D.T.
.N.A.P., quien según refiere, expende productos en el puesto que
venía ocupando desde hace décadas.
35.
A criterio de este Tribunal, en autos se encuentra acreditado que la peticionante y
doña N.A.P. están autorizadas a utilizar el mismo espacio público
en horarios distintos para expender sus productos (Cfr. Informe 121-2015-MPC-
GSP que corre a fojas 51).
36.
Por cierto, el horario asignado a la demandante, luego del 16 de abril de 2014,
como se lee de los Informes 121-2015-MPC-GSP y 377-2014-MPC/GSP/EEFC, no
resulta claro, lo que a juicio de este Tribunal evidencia que si bien en teoría se le
permite ejercer el comercio ambulatorio en la práctica no, lo que lesiona su derecho
a la libertad de trabajo.
37.
Cabe añadir a lo expresado, que la comuna emplazada, al ejercer su potestad de
fijar pautas para el desarrollo del comercio ambulatorio, no ha considerado que la
peticionante vive en una zona en la cual el quechua es idioma oficial y que no
estaba en condiciones de comprender sus lineamientos, toda vez que estos fueron
redactados en castellano.
38.
A juic
.
este Tribunal, la demandante tiene derecho a utilizar el quechua —su
ginaria— en su vida diaria, así como ante cualquier autoridad (cfr. artículo
o 19, de la Constitución), lo que supone que los procedimientos
istrativos tomen en consideración tal situación, más aún si la persona es
ada en el idioma castellano. No hacerlo es un acto discriminatorio por constituir
un típico supuesto de discriminación por indiferenciación, pues, en ningún caso, el
desconocimiento del castellano puede perjudicar a los quechuahablantes en sus
relaciones con la Administración Pública, o ponerlos en una situación de desventaja
frente a quienes, por el contrario, son competentes en el castellano.
Adicionalmente, habiendo quedado acreditado que el quechua es una lengua
originaria predominante en la provincia de Carhuaz, en este caso también ha
resultado violado lo establecido en el artículo 48 de la Constitución, pues ha
uedado acreditado que la municipalidad provincial de esta zona no se comunica
oficialmente en esa lengua.
40. Este Tribunal considera que la discriminación, en este caso, no estriba en que se
haya dado un trato desigual a quien es igual, sino a que se haya brindado un trato
igual a quien es desigual (cfr. STC 02437-2013-PA/TC).
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1
En ese orden de ideas, no dispensar un tratamiento diferenciado en aquellos
supuestos en los que corresponda hacerlo, como ocurre en el caso de autos, al
"compeler" a una ciudadana que alega hablar quechua y que vive en una zona en la
que dicho idioma tiene la calidad de oficial a cumplir una carta de compromiso —
redactada en castellano por personal de la municipalidad emplazada— que no está en
aptitud de entender, es un acto discriminatorio.
42.
En ese marco, resulta claro, entonces, que la Municipalidad Provincial de Carhuaz
no hizo lo que estaba a su alcance para evitar que el desconocimiento del idioma
castellano por parte de la demandante repercutiera negativamente en ella. El
quechua es predominante en la provincia de Carhuaz y. por tanto un idioma oficial
allí, por lo que debe ser objeto de protección constitucional.
43.
P
• tanto, corresponde estimar la demanda, a fin de que la Municipalidad
cial de Carhuaz comunique adecuadamente los lineamientos que exige a la
dante, teniendo en consideración las particularidades de la receptora —quien
uechuahablante e iletrada en castellano—, lo que supone la realización de
ciones que resulten necesarias para que comprenda el contenido de aquello que se
pretende comunicarle —esto es, un tratamiento diferenciado— y conozca las
consecuencias de aquello a lo que se obliga.
44.
Adicionalmente a ello, corresponde condenar a la demandada, al pago de costos
procesales, conforme a lo previsto en el artículo 56 del Código Procesal
Constitucional, dado que la demanda ha sido estimada.
45.
Dada la relevancia así como la condición de quechuahablante y analfabeta de la
demandante, el Pleno Jurisdiccional de este Tribunal acordó traducir al quechua un
extracto de la presente sentencia, darle lectura mediante intérprete en acto público y
su respectiva publicación en el diario oficial
El Peruano.
Declaración de estado de cosas inconstitucional
46.
Este Tribunal en el Caso Arellano Serquén contra el Consejo Nacional de la
Magistratura (STC 02579-2003-HD/TC), utilizó por primera vez la técnica del
"estado de cosas inconstitucional", a fin de otorgar tutela masiva a todos los jueces
que venían siendo lesionados en su derecho de acceso a su información personal
por parte del CNM. En dicha oportunidad, se estableció lo siguiente:
"Ésta técnica, en un proceso constitucional de la libertad, comporta que, una vez
declarado el 'estado de cosas inconstitucionales', se efectúe un requerimiento
específico o genérico a un (o unos) órgano(s) público(s) a fin de que, dentro de un
plazo razonable, realicen o dejen de realizar una acción u omisión,
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C.
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, de derechos fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas ajenas al
proceso constitucional en el cual se origina la declaración.
Se trata, en suma, de extender los alcances
inter partes
de las sentencias a todos
aquellos casos en los que de la realización de un acto u omisión se hubiese derivado
o generado una violación generalizada de derechos fundamentales de distintas
personas.
Para que ello pueda realizarse es preciso que la violación de un derecho
constitucional se derive de un único acto o de un conjunto de actos, interrelacionados
entre sí, que además de lesionar el derecho constitucional de quien interviene en el
proceso en el que se produce la declaración del estado de cosas inconstitucionales,
vulnera o amenaza derechos de otras personas ajenas al proceso. Y, tratándose de
actos individuales, esto es, que tengan por destinatarios a determinadas personas, la
declaración del estado de cosas inconstitucionales se declarará si es que se sustenta
en una interpretación constitucionalmente inadmisible de una ley o una disposición
reglamentaria por parte del órgano público" (STC 02579-2003-HD/TC, FJ. 19).
47. El citado caso,
no ha sido el único en el que el Tribunal Constitucional ha utilizado
ra dar solución a la afectación de derechos de carácter masivo. Así,
ortunidad de emitir pronunciamientos en los siguientes casos:
encia 02445-2003-AA/TC (Caso Azanca A.M.G. contra el
stado-Ministerio de Salud), sobre la cobertura del tratamiento integral para
pacientes con VIH/SIDA.
b)
Sentencia 03426-2008-PHC/TC (Caso P.G.M.S. contra
el Director del Instituto Nacional Penitenciario), sobre el derecho a la salud
mental y la integridad personal de las personas sujetas a medidas de seguridad
de internación por padecer de una enfermedad mental.
c)
Sentencia 05561-2007-PA/TC (Caso ONP contra la Tercera Sala Civil de la
Corte Superior de Justicia de Lima), sobre la presentación temeraria de
amparos contra resoluciones judiciales que en su oportunidad otorgaron tutela
para el derecho a la pensión.
d)
Sentencia 00017-2008-PFTC, sobre el estado de cosas inconstitucional en el
sistema educativo universitario.
e)
Auto 01722-2011-AA/TC (Caso Sindicato de obreros municipales de la
Municipalidad de Lima contra la Municipalidad Metropolitana de Lima), sobre
el incumplimiento de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos - A.J..
f)
Sentencia 04539-2012-PA/TC (Caso Sindicato de Trabajadores Tributarios y
aduaneros contra la SUNAT), sobre la interpretación inconstitucional y
omisión de pago de la sobretasa en días feriados nacionales.
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g)
Sentencia 02744-2015-PA/TC (Caso Jesús de M.O. y otros contra
la Superintendencia Nacional de Migraciones), sobre la omisión reglamentaria
sobre las garantías formales y materiales a favor de migrantes.
h)
Sentencia 00853-2015-PA/TC (Caso M.C.F. y otra contra la
Unidad de Gestión Educativa Local de Uctubamba), sobre el derecho a la
educación secundaria gratuita.
Como es de verse, el Tribunal Constitucional ha venido utilizando la técnica del
estado de cosas inconstitucional para brindar tutela a los derechos fundamentales
cuando el caso evidencie efectos lesivos respecto de un grupo importante de
personas o sector poblacional, esto con la finalidad de fijar una respuesta inmediata
a dicha problemática a fin de que las instituciones públicas que se encuentren
vinculadas con dicha situación, se involucren de manera efectiva con su solución.
49. En tal sentido, a la luz de lo desarrollado en esta sentencia, corresponde la
declaración de un estado de cosas inconstitucional en relación con la ausencia de
efectiva vigencia del derecho a que el Estado se comunique oficialmente en lenguas
originarias en las zonas del país donde ellas son predominantes, tal como exige el
artículo 48 de la Constitución, la ley de lenguas, su respectivo reglamento, y la
Polí •
cional de Lenguas Originarias, Tradición Oral e Interculturalidad.
d de dicha declaración, corresponde disponer al Ministerio de Educación
e en un plazo no mayor a seis meses contados a partir de la fecha de
icación de esta sentencia —en coordinación con el Ministerio de Cultura, el
nstituto Nacional de Estadística e Informática, los Gobiernos Regionales y las
organizaciones representativas de los pueblos indígenas u originarios— elabore y
publique el Mapa Etnolingüístico del Perú, tal como lo exige el artículo 5.1 de la
ley de lenguas, a efectos de que se precise qué lenguas originarias y en qué zonas
del país resultan predominantes y, por ende, oficiales.
1. Dado que en este proceso ha resultado acreditado que el quechua es idioma
predominante y, por lo tanto, oficial en la provincia de Carhuaz, departamento de
A., todas las entidades públicas y privadas que prestan servicios al público que
circunscriben su ámbito funcional de acción a dicha jurisdicción provincial, tienen
la obligación de oficializar el uso de la lengua quechua —con todos los alcances que
ello implica de acuerdo a la normativa vigente— a más tardar en un plazo de 2 años
contados a partir de la publicación de esta sentencia. La Municipalidad Provincial
de Carhuaz tiene el deber de informar cada cuatro meses a este Tribunal
Constitucional acerca de los avances que en su jurisdicción se vienen dando en
relación con esta orden.
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2. En un plazo no mayor a cinco años contados a partir de la publicación del Mapa
Etnolingüístico del Perú por parte del Ministerio de Educación, en cada distrito,
provincia o región del Perú, según sea el caso, las entidades públicas o privadas que
presten servicio al público y que circunscriben su ámbito funcional de acción a la
respectiva jurisdicción territorial, tienen la obligación de oficializar el uso de la
lengua originaria predominante, con todos los alcances que ello implica de acuerdo
a la normativa vigente.
53. Finalmente, el Tribunal Constitucional a partir de este pronunciamiento considera
de vital trascendencia revalorar nuestras lenguas originarias (quechua, aymara,
ashaninka, etc), pues son parte fundamental de nuestra historia y cultura ancestral
que hasta la fecha coexisten a través de numerosos grupos de ciudadanos en toda la
República. En tal sentido, teniendo presente que nos encontramos próximos a la
celebración del B. de la independencia del Perú, es imprescindible que
toda
instituciones públicas, en particular, y que la ciudadanía, en general,
os consolidamos como un país unido de cara a los desafíos que presenta el
XI. Por ello, es necesario superar las barreras del lenguaje haciendo efectivo
ndato del artículo 48 de nuestra N.F. a través de todas y cada
a de las instituciones públicas permitiendo de esta manera el acercamiento de la
ciudadanía con el Estado. Como país, no podemos continuar con esta deuda
pendiente con nuestra identidad, pues es momento que como sociedad caminemos
hacia un mismo norte, por el bienestar general de todos y cada uno de los peruanos.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
HA RESUELTO
. Declarar FUNDADA la demanda de autos, ya que se ha vulnerado los derechos
fundamentales a la igualdad, al uso del propio idioma ante cualquier autoridad, al
uso oficial por parte del Estado de la lengua predominante, y a la libertad de
trabajo, al vivir la demandante en una localidad en la que predomina un idioma
distinto al castellano.
2.
Declarar la NULIDAD de la carta de compromiso del 16 de abril de 2014, así como
el horario de venta comunicado de forma oral a la actora.
3.
ORDENAR a la Municipalidad Provincial de Carhuaz la realización de las
actuaciones necesarias para que doña M.A.D.C. conozca las
actuaciones y/o decisiones municipales en idioma quechua.
4. CONDENAR a la demandada al pago de los costos del proceso.
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5.
DECLARAR
un estado de cosas inconstitucional en relación con la ausencia de
una efectiva vigencia del derecho a que el Estado se comunique oficialmente
también en lenguas originarias, en las zonas del país donde ellas son
predominantes, tal como lo exige el artículo 48 de la Constitución, la ley de
lenguas, su respectivo reglamento, y la Política Nacional de Lenguas Originarias,
Tradición Oral e Interculturalidad.
6.
DISPONER
que el Ministerio de Educación que en un plazo no mayor a 6 meses
contado a partir de la fecha de publicación de esta sentencia y en cumplimiento del
mandato notoriamente vencido, contenido en el artículo 5.1 y la Segunda
Disposición Complementaria de la Ley 29735 (Ley de Lenguas, vigente desde el 6
de julio de 2011) —en coordinación con el Ministerio de Cultura, el Instituto
Nacional de Estadística e Informática, los Gobiernos Regionales y las
organizaciones representativas de los pueblos indígenas u originarios— elabore y
publique el Mapa Etnolingüístico del Perú, tal como lo exige el artículo 5.1 de la
ley de lenguas, a efectos de que se determine qué lenguas originarias y en qué zonas
del país resultan predominantes y, por ende, también oficiales.
7.
DISPONER
que todas las entidades públicas y privadas que prestan servicios
públicos que circunscriben su ámbito funcional de acción a la provincia de
Carhuaz, departamento de A., oficialicen también el uso de la lengua quechua
—con todos los alcances que ello implica de acuerdo a la normativa vigente— a más
tardar en un plazo de 2 años contados a partir de la publicación de esta sentencia.
La Municipalidad Provincial de Carhuaz tiene el deber de informar cada cuatro
meses a este Tribunal Constitucional hasta su pronta implementación acerca de los
avances que en su jurisdicción se vienen dando en relación con esta orden.
8.
EXHORTAR
a todas las entidades públicas y privadas que presten servicios
públicos a que realicen sus máximos esfuerzos para que antes del B. de la
independencia, oficialicen el uso de la lengua originaria predominante en sus
ámbitos de desarrollo.
P. y notifíquese
SS.
B.F.
.M. CANALES
RAMOS NÚÑEZ
L.N.
.F. COSTA
Lo que certifico:
F.R.A.
.S.R.
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Lima, catorce de mayo de 2018
VOTO DEL MAGISTRADO ELOY ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Si bien en términos generales estoy de acuerdo con esta sentencia y con las
importantes implicancias de lo allí dispuesto, deseo hacer algunas precisiones dirigidas a
complementar esta decisión:
Sobre el derecho a usar el propio idioma ante las autoridades
1.
El derecho al propio idioma tiene una evidente relación con los derechos a la
identidad personal y colectiva, a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad,
entre otros. Entre estos derechos, y tal como se indica adecuadamente en la
sentencia, el derecho al propio idioma tiene una estrecha relación con el derecho a
la identidad cultural, el cual a su vez se encuentra vinculado con la protección de la
diversidad lingüística y el deber de oficialidad en aquellos lugares donde un idioma
sea mayoritario. Por nuestra parte, precisamente he resaltado esta dimensión cultural
del derecho a usar el propio idioma en mi fundamento de voto contenido en la STC
Exp. n.° 05656-2015-PHC.
2.
Ahora bien, además de lo anterior, vale la pena precisar que el derecho a usar el
"propio idioma ante cualquier autoridad mediante un intérprete" contenido en el
artículo 2, inciso 19, si bien comprende al lenguaje hablado, puede referirse también
a otras formas de comunicación consideradas constitucionalmente valiosas. Ello en
la medida que estas permiten aquello que la citada norma iusfundamental persigue.
Eso, a saber, implica lograr que la persona que se enfrenta a una autoridad pueda
conocer y ser informada del procedimiento o proceso en el que está incurso, y que
pueda dar a entender de la manera más fiel posible su verdadera intención o sus
intereses.
3.
En este sentido, bien visto, el "propio idioma" puede aludir igualmente al lenguaje
de señas (cfr. STC Exp. n.° 03861-2012-HC), o a la posibilidad de que, en
determinados supuestos, intervengan personas de confianza que faciliten conocer la
voluntad de aquellas personas que pudieran tener una limitada capacidad de
discernimiento. Es más, incluso podría implicar eventualmente hacer uso de
tecnologías de asistencia que permitan acceder, de la manera más directa posible, a
la voluntad de la persona o del administrado que acude a la autoridad (evitando, con
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esto, normalizar que sean otras personas —como por ejemplo tutores o curadores—
quienes decidan por personas que, aunque con dificultades, se encuentran en la
posibilidad de discernir, reconocer sus intereses y tomar sus propias decisiones).
Alcances de la declaración del "estado de cosas inconstitucional"
4.
Estoy completamente de acuerdo con que en este caso se declare la existencia de
una vulneración de derechos fundamentales que, lamentablemente, tiene un arraigo
estructural, social e histórico que mantiene en un estado de postergación o
subordinación a un conjunto amplio de compatriotas. Efectivamente, como he
sostenido en diversas oportunidades (v. gr. en mis votos en las SSTC Exp. n.° 0025-
2013-PI (acumulados), 03376-2016-PA y 00019-2013-PI), los Tribunales
constitucionales cumplen, entre otras, funciones de "integración social", lo cual
implica, a su vez, entre otros elementos, que los jueces y juezas constitucionales
realicen tareas vinculadas a la inclusión social, dirigidas a asegurar la participación
de toda persona en la sociedad en que vive, para que encuentre allí condiciones para
el desarrollo de su proyecto de vida. En dicho contexto, considero que queda
plenamente justificado que este Tribunal Constitucional tutele los derechos
fundamentales no solo desde una perspectiva individual, sino también coadyuvando
a que sean desmontadas estructuras sociales injustas, muchas veces avaladas o
consentidas por el Estado (por acción o por omisión).
5.
Ahora bien, como también he tenido oportunidad de indicar antes, existe un
problema referido a la ejecución de este tipo de sentencias y a la concreción de lo
que ordenan. Preciso ahora que estos problemas, entre otros que pudieran
presentarse, se encuentran relacionados con la falta de mecanismos de seguimiento
y supervisión de este tipo de decisiones, como lo sería por ejemplo una "Comisión
de seguimiento y supervisión del cumplimiento de sentencias" (como lo señalamos
en nuestro voto en la STC Exp. n.° 0853-2015-PA), algo que este Tribunal con
acierto aprobó poner en marcha, pero que en la práctica aun se encuentra pendiente
de materializar. El presente caso, qué duda cabe, hubiera podido ser objeto de un
seguimiento específico y atento por parte de dicha Comisión, en aras de garantizar
la real concreción de lo resuelto.
6.
Por otra parte, también pueden presentarse problemas debido a problemas en la
formulación de los mandatos. Cuando estos se hacen de manera genérica o
imprecisa, o sin atender a las posibilidades reales de materialización, o de espaldas a
los actores sociales y políticos involucrados, hay altas probabilidades de que lo
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decidido no pueda ser ejecutado en los términos previstos por la sentencia
estructural o por la sentencia que declara el "estado de cosas inconstitucional".
7.
Así, por ejemplo, en esta sentencia se ha dispuesto distintas órdenes y plazos
dirigidos a las entendidas públicas que cumplen funciones en la provincia de
Carhuaz (que comprende, por ejemplo, a dependencias del Gobierno, la judicatura
ordinaria, el Ministerio Público, e., pero se está requiriendo tan solo a la
municipalidad provincial de Carhuaz que informe cada cuatro meses sobre los
avances alcanzados.
8.
En similar sentido se exhorta a todas las entidades públicas y privadas que presten
servicios públicos a que realicen sus máximos esfuerzos para que, antes del
B. de la independencia, oficialicen el uso de la lengua originaria
predominante en sus ámbitos de desarrollo. Al respecto, quizá hubiera sido de
mayor y mejor ayuda hacer referencia a parámetros o indicadores adicionales que
permitan reconocer el grado de cumplimento de este tipo de mandatos que surgen
de la Constitución, de los que, por cierto, ha dado cuenta el Tribunal Constitucional
al pronunciarse sobre las pautas para realizar el control constitucional de políticas
públicas (o de su ausencia inclusive).
9.
Con lo anotado, solo me queda mencionar que, con la finalidad de arribar a
decisiones más correctas o precisas en relación con lo que debe ser ordenado, o con
una mayor legitimidad que favorezca a su concreción, existen algunas alternativas.
Al respecto, una posibilidad es echar mano, por ejemplo, de ciertos mecanismos
vinculados a la justicia dialógica (como sostengo en mi voto del caso STC Exp N.°
00016-2013-PI), de tal forma que la decisión del Tribunal Constitucional pudiera
haberse nutrido de diversos puntos de vista, a la vez que adquirido una mayor
legitimación frente a los actores constreñidos por sus mandatos. Asimismo, se
puede también echar mano a las pautas o criterios jurisprudenciales que este
Tribunal ha señalado sobre el control constitucional de políticas públicas. A esto me
referiré a continuación.
Las pautas jurisprudenciales
referidas al control constitucional de las políticas
públicas
10. Un consenso actual en el marco del Estado Constitucional es que no hay ámbitos
exonerados de control constitucional. Uno de dichos ámbitos es, desde luego, el
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referido a los deberes de la Administración pública para tutelar y promover los
derechos fundamentales.
11 Al respecto, el Tribunal Constitucional ya ha tenido ocasión de esclarecer que, en su
condición de organismo llamado a garantizar la supremacía normativa de la
Constitución y de los derechos fundamentales, se encuentra habilitado para
controlar las políticas públicas adoptadas por las entidades competentes, de manera
más clara cuando estás responden (o debieran responder) a la satisfacción de
derechos sociales (entre varias otras: STC Exp. n.° 0014-2014-PI y otros
(acumulados), y STC Exp. n.° 03228-2012-AA).
12.
Ahora bien, es pertinente mencionar que en muchas ocasiones algunas entidades
tienden a no aceptar diversas formas de control, y entre estas, a no aceptar inclusive
la interpretación vinculante y el control jurisdiccional que realiza este órgano
colegiado. Frente a ello, este Tribunal ha venido consolidando, a través del tiempo y
de diferentes composiciones, algunas pautas o criterios que deben tenerse en cuenta
para el control constitucional de las políticas públicas (cfr. STC Exp. n.° 0033-
2010-PI, f. j. 29; STC Exp. n.° 03228-2012-PA/TC, f. j. 39). Como he mencionado
(por ejemplo, en mis votos en las SSID Exp n.° 04086-2016-AA y 03376-2016-
AA), por mi parte considero que estas pautas o criterios constituyen un interesante y
útil "test deferente o mínimo para el control constitucional de las políticas
públicas".
13.
Así, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la judicatura
constitucional es competente para evaluar cuando menos lo siguiente, al momento
de hacer el control de constitucionalidad de las políticas públicas:
Déficits de existencia:
si se ha obviado la formulación de un plan o política
que enfrente determinado problema relativo a al derecho fundamental que se
alega afectado.
Déficits de ejecución:
si no se han realizado o materializado efectivamente
los planes adecuadamente formulados.
Déficits de consideración suficiente:
en caso se haya desatendido las
dimensiones o principios relevantes del derecho invocado en la formulación
o implementación de las políticas públicas pertinentes.
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Déficits de respeto suficiente:
que, a diferencia de los déficits de
consideración, aluden a trasgresiones graves o manifiestas del derecho
invocado. Los déficits de respeto suficiente, a su vez, pueden ser
déficits de
violación manifiesta,
en caso se haya establecido políticas claramente
contrarias a los principios que rigen el derecho fundamental alegado;
déficits
de razonabilidad,
si se han adoptado de medidas claramente inconducentes;
y
déficits de protección básica o elemental,
con respecto a políticas
insuficientes para el cumplimiento de determinados objetivos prioritarios del
derecho en cuestión.
Déficits de confrontación de problemas estructurales:
en caso no se haya
enfrentado asuntos que impiden la ejecución efectiva de las políticas
públicas y terminen generando resultados negativos en el derecho
eventualmente afectado. Estos, entre otros, pueden ser
déficits de
participación política,
si se ha adoptado una política pública referida al
derecho sin permitir la participación de la sociedad civil o de los
directamente afectados por ella;
déficits de transparencia,
si no existe
información pública actual y accesible sobre las políticas públicas y su
ejecución;
déficits de control,
si no se han establecido o implementado
debidamente formas supervisión o mecanismos de rendición de cuentas
respecto a las políticas implementadas;
déficits de evaluación de impacto,
si
se ha procedido sin establecer líneas de base o indicadores con enfoque de
derechos que permitan evaluar los impactos de la política pública en el goce
efectivo del derecho analizado.
14. Como también he señalado antes, se trata de un "test mínimo" o "formal", en la
medida que circunscribe la actividad de control constitucional tan solo a estos
estándares básicos, sin que quepa a la judicatura constitucional fijar de inicio, y con
carácter perentorio, el contenido y desarrollo específico o máximo que le
correspondería tener a las políticas públicas que son objeto de evaluación. Es,
asimismo, un test de "déficits", en función a que básicamente se pretende evaluar el
incumplimiento o el cumplimiento deficiente de los estándares planteados, mas no,
en principio, determinar los exactos contornos ni los posibles alcances de las
políticas institucionales bajo examen. Finalmente, es un test "deferente" con los
actores institucionales más directamente involucrados con el establecimiento y la
concreción de las políticas públicas, pues es respetuoso de las competencias
constitucionales propias y ajenas, y, a la vez, no claudica en la tarea de realizar un
control exigente, dirigido a la satisfacción de los diferentes derechos involucrados.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP N.° 00889-2017-PA/TC
ANCASH
M.A.D.C. DE TINOCO
15.
Ahora bien, y con base a las pautas arriba indicadas, me parece claro que hubiera
sido conveniente y posible establecer, con mayor precisión y legitimidad, el grado
de incumplimiento (o el nulo cumplimiento) por parte del Estado de las políticas
públicas relacionadas con el "estado de cosas inconstitucional" que ha sido
adoptado en esta sentencia.
16.
De esta forma, hubiera sido necesario esclarecer si la ley de lenguas (Ley n.° 29735,
Ley que regula el uso, preservación, desarrollo, recuperación, fomento y difusión de
las lenguas originarias del Perú), así como su reglamento, ha desarrollado los
contenidos mínimamente exigibles vinculados con la tutela del derecho a propio
idioma y con garantizar su oficialidad
(déficit de consideración suficiente); si
lo
contenido en dichas disposiciones ha sido insuficientemente ejecutado (cuestión que
sí aparece en la sentencia, aunque de manera general) especificando cuáles son los
contenidos normativos pendientes de cumplimiento y cuál es la urgencia de su
atención
(déficit de ejecución).
Asimismo, pudiera haberse precisado con algún
detalle los mecanismos de control y de evaluación de impacto que permitan, por
ejemplo, supervisar el avance progresivo de las políticas públicas existentes,
contando con indicadores relevantes que deben ser alcanzados, etc.
(déficits de
confrontación de problemas estructurales, y
más específicamente:
déficit de control
y déficit de evaluación de impacto),
por hacer referencia expresa a algunas pautas o
criterios útiles, relacionados con el "test mínimo para el control constitucional de las
políticas públicas".
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Lo que certifico:
M.
.R.A.
.S.
.R.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
.TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
111111111111111 II Iilll 11111111
EXP. N.° 00889-2017-PA/TC
Á.
.M.A.D. CÁCERES DE
TINOCO
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
No estoy de acuerdo con los puntos resolutivos 5, 6, 7 y 8 de la sentencia en mayoría.
Límites al poder del Tribunal Constitucional
De conformidad con el artículo 201 de la Constitución, este Tribunal Constitucional es
el órgano de control de la Constitución. A su vez, de acuerdo al artículo 202 de dicho
texto normativo, éste ejerce las siguientes competencias:
1.
Conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad.
2.
Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas
corpus, amparo, hábeas data y acción de cumplimiento.
3.
Conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignados por la Constitución,
conforme a ley.
Estas normas asignan al Tribunal Constitucional altas responsabilidades dirigidas a de-
fender la supremacía de la Constitución y la vigencia de los derechos fundamentales.
Sin embargo, dichas responsabilidades deben ejercerse conforme a la Constitución y la
ley. El Tribunal Constitucional no está exonerado de cumplir con el Derecho; espe-
cialmente cuando se trata de normas jurídicas referidas a sus propios poderes y faculta-
des.
El sétimo párrafo del artículo 200 de la Constitución señala lo siguiente con relación a
los procesos constitucionales:
Una ley orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la declaración de in-
constitucionalidad o ilegalidad de las normas
De esa forma, por delegación constitucional expresa, es el legislador, a través de ley
orgánica —no el propio Tribunal Constitucional— el llamado a regular el desarrollo de
los procesos constitucionales.
En la actualidad, dicho mandato constitucional es cumplido por el Código Procesal
Constitucional, aprobado con carácter de ley orgánica, y publicado en el diario oficial
el
Peruano
el 31 de mayo de 2004.
Las disposiciones contenidas en este Código no pueden ser soslayadas o desnaturaliza-
das por este Tribunal Constitucional. Éstas no sólo constituyen la voluntad del legisla-
dor sino que responden a un mandato expreso de la Constitución.
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EXP. N.° 00889-2017-PA/TC
Á.
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.T.
Por tanto, sin perjuicio de sus facultades para ejercer control difuso o establecer prece-
dentes vinculantes, este Tribunal Constitucional está obligado a respetar las reglas,
parámetros y límites establecidos en el Código Procesal Constitucional.
El Tribunal Constitucional, en esencia, es un órgano de control del poder, y el primer
poder que debe limitar es el suyo propio, ateniéndose a realizar solo aquello que la
Constitución le autoriza. El Tribunal Constitucional debe predicar con el ejemplo.
Excesos de la sentencia en mayoría
A mi criterio, la sentencia en mayoría desnaturaliza el proceso de amparo. El artículo 1
de dicho Código Procesal Constitucional señala lo siguiente respecto a los procesos de
habeas corpus,
amparo,
habeas data
y cumplimiento:
Los procesos a los que se refiere el presente título tienen por finalidad proteger los derechos
constitucionales, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de viola-
ción de un derecho constitucional, o disponiendo el cumplimiento de un mandato legal o de
un acto administrativo. (...)
A su vez, su artículo 55 señala lo siguiente con relación al proceso de amparo:
La sentencia que declara fundada la demanda de amparo contendrá alguno o algunos de los
pronunciamientos siguientes:
1.
Identificación del derecho constitucional vulnerado o amenazado:
2.
Declaración de nulidad de decisión, acto o resolución que hayan impedido el pleno ejer-
cicio de los derechos constitucionales protegidos con determinación, en su caso, de la
extensión de sus efectos:
3.
Restitución o restablecimiento del agraviado en el pleno goce de sus derechos constitu-
cionales ordenando que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la
violación:
4.
Orden y definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la sen-
tencia.
En todo caso, el Juez establecerá los demás efectos de la sentencia
para el caso concreto
[énfasis
agregado].
Así, se advierte que este proceso tiene por finalidad restablecer el ejercicio de derechos
fundamentales, dejando sin efecto los actos— u ordenando que se eliminen las omisio-
nes— que los vulneran o amenazan en un caso concreto.
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Á.
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TINOCO
Sin embargo, la sentencia en mayoría desnaturaliza dicha finalidad como evidencian sus
puntos resolutivos 5, 6, 7 y 8:
5.
DECLARAR
un estado de cosas inconstitucional en relación con la ausencia de una
efectiva vigencia del derecho a que el Estado se comunique oficialmente también en
lenguas originarias, en las zonas del país donde ellas son predominantes tal como lo
exige el artículo 48 de la Constitución, la ley de lenguas, su respectivo reglamento, y la
Política Nacional de Lenguas Originarias, Tradición Oral e Interculturalidad.
6.
DISPONER
que el Ministerio de Educación que (sic) en un plazo no mayor a 6 meses
contado a partir de la fecha de publicación de esta sentencia y en cumplimiento del
mandato notoriamente vencido, contenido en el artículo 5.1 y la Segunda Disposición
Complementaria de la Ley 29735 (Ley de Lenguas, vigente desde el 6 de julio de 2011)
—en coordinación con el Ministerio de Cultura, el Instituto Nacional de Estadística e In-
formática, los Gobiernos Regionales y las organizaciones representativas de los pueblos
indígenas u originarios— elabore y publique el Mapa Etnolingüístico del Perú, tal como
lo exige el artículo 5.1 de la ley de lenguas, a efectos de que se determine qué lenguas
originarias y en qué zonas del país resultan predominantes y, por ende, también oficia-
les.
7.
DISPONER
que todas las entidades públicas y privadas que prestan servicios públicos
que circunscriben su ámbito funcional de acción a la provincia de Carhuaz, departamen-
to de A., oficialicen también el uso de la lengua quechua —con todos los alcances
que ello implica de acuerdo a la normativa vigente— a más tardar en un plazo de 2 años
contados a partir de la publicación de esta sentencia. La Municipalidad Provincial de
Carhuaz tiene el deber de informar cada cuatro meses a este Tribunal Constitucional
hasta su pronta implementación acerca de los avances que en su jurisdicción se vienen
dando en relación con esta orden.
8.
EXHORTAR
a todas las entidades públicas y privadas que presten servicios públicos a que
realicen sus máximos esfuerzos para que antes del B. de la independencia, oficiali-
cen el uso de la lengua originaria predominante en sus ámbitos de desarrollo.
Aparentemente, la sentencia pretende convertir el proceso de amparo en un mecanismo
para promover la
integración social
o resolver
problemas estructurales.
Sea lo que fuere que ello signifique, no corresponde a la naturaleza eminentemente res-
titutoria del proceso de amparo establecida por los artículos 1 y 55 del Código Procesal
Constitucional.
En su punto resolutivo 6, la sentencia establece un mandato dirigido al Ministerio de
Educación, que no ha participado en el proceso de amparo ni ha tenido oportunidad de
ejercer su derecho de defensa.
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Á.
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A su vez, en su punto resolutivo 7, establece un mandato dirigido a "todas las entidades
públicas y privadas que prestan servicios públicos que circunscriben su ámbito funcio-
nal de acción a la provincia de Carhuaz, (...)".
El proceso de amparo, sin embargo, no es un mecanismo para dar órdenes dirigidas a un
conjunto indeterminado de personas, máxime cuando éstas tampoco han participado en
el mismo ni han tenido oportunidad de defenderse.
Por demás, estas órdenes no tienen por objeto retrotraer las cosas al estado anterior a la
vulneración de los derechos fundamentales de la recurrente. Más bien, innovan el orde-
namiento jurídico creando,
ex nihilo,
plazos para ejecutar ciertas actuaciones adminis-
trativas y rendirle cuenta de ello a este Tribunal Constitucional.
No existe base legal o constitucional para hacer esto. Por el contrario, dichos extremos
de la sentencia vulneran el principio de corrección funcional en virtud del cual este Tri-
bunal Constitucional no debe desvirtuar:
(...) las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada uno de los órga-
nos constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente al Estado Constitucional, co-
mo presupuesto del respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente garan-
tizado (fundamento 12 de la sentencia emitida en el Expediente 05854-2005-PA/TC).
Posibles consecuencias de la sentencia en mayoría
Para poder ejecutarse, los mandatos contenidos en los puntos resolutivos 5, 6, 7 y 8 de
la sentencia en mayoría requieren un seguimiento constante por parte de este Tribunal
Constitucional a lo largo de varios años.
El año pasado, el Pleno de este Tribunal Constitucional aprobó — con mi voto en contra
— la creación de una
Comisión de seguimiento y supervisión de sentencias
para realizar
ese tipo de labores.
Independientemente de mis objeciones respecto a la falta de fundamento constitucional
y legal para emitir
sentencias estructurales,
considero que éstas contribuirán a distraer
al Tribunal Constitucional de las funciones que realmente le corresponden.
Al 15 de mayo de 2018, las causas pendientes de ser resueltas por este Tribunal Consti-
tucional son 10352. Estas incluyen seis ingresadas el año 2012 y 187 ingresadas el año
2013.
Esta situación dramática requiere realizar redoblados esfuerzos a fin de reducir el tiem-
po que tarda este Tribunal Constitucional en resolver los expedientes sujetos a su consi-
deración. La emisión de sentencias
estructurales,
evidentemente, no contribuirá a ello.
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EXP. N.° 00889-2017-PAJTC
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En lugar de arrogarse competencias, este Tribunal Constitucional debiera encontrar la
manera de ejercer con eficiencia las funciones que sí le corresponden, recordando que
nada dificulta más la
integración social
que los excesos en el ejercicio del poder.
Por tanto, mi voto es por declarar FUNDADA la demanda de autos. En consecuencia,
declarar la NULIDAD de la carta de compromiso de 16 de abril de 2014, así como el
horario de venta comunicado en forma oral a la actora, y ORDENAR a la Municipali-
dad Provincial de Carhuaz la realización de las actuaciones necesarias para que doña
M.A.D.C. de Tinoco conozca las actuaciones y/o decisiones munici-
pales en idioma quechua. Además, CONDENAR a la emplazada al pago de los costos
del proceso.
S.
.S.D.T.
Lo que certifico:
......
F.R.A.
.S.R.
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