Tutela sectorial, desconcentración administrativa de los ministerios y celebración de convenios de colaboración entre los ministerios y las empresas del estado
| Autor | Richard Martín Tirado |
| Páginas | 787-807 |
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El objeto del presente artículo es evaluar los alcances de la tutela sectorial que imponen los Ministerios en su condición de organismos rectores de las políticas al interior del Poder Ejecutivo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 119 de la Constitución Política del Estado. Asimismo, se trata de evaluar la posibilidad de que las entidades o empresas del Estado puedan desarrollar un conjunto de actividades que, en principio, son propias de los Ministerios, pero que por diversos motivos (económicos, especialización, territoriales, etc.), son realizadas por entidades o empresas adscritas a un sector. Para ello, se aborda las diferentes técnicas administrativas que pudieran ser aplicables, entre las cuales, mere- cen destacar la colaboración administrativa y la desconcentración de funciones.
1.1 Por definición, el rol de los Ministerios es de carácter nacional. Sin embargo, dichas entidades puedan contar con órganos desconcentrados en el ámbito nacional con el objeto de contribuir al proceso de descentralización del país, los cuales desarrollan sus actividades de acuerdo con el avance gradual del referido proceso y en concordancia con las disposiciones que para tal efecto emite el respectivo Ministerio.
Con el proceso gradual de transferencia de competencias a los gobiernos regionales, la creación de estos órganos ha sido una tarea excepcional, pese a que el rol de las Direcciones Regionales Sectoriales como expresiónPage 788del antiguo régimen administrativo, ha variado en función de la dualidad de dichas unidades orgánicas. A la fecha, la creación de estos órganos desconcentrados ha sido una actividad excepcional, pese a que los Ministerios tienen una competencia nacional. Sin embargo, es importante evaluar la posibilidad de establecer los niveles de coordinación intersectorial, en mérito a la asignación de dichas labores a diversas entidades o empresas adscritas al sector (en el que el Ministerio constituye la entidad rectora).
La posibilidad que un sector, pueda establecer mecanismos de coordinación en las diferentes áreas geográficas del país, implica que se delimite la noción de desconcentración administrativa, con otras figuras administrativas que pudieran ser afines.
Es importante advertir que los Ministerios y entidades adscritas al sector en el marco de las competencias que se les ha otorgado como entidades integrantes del gobierno nacional, tienen un conjunto de obligaciones previstas en la Ley orgánica del Poder Ejecutivo y en las normas que regulan el proceso de descentralización en el que se encuentra inmerso el país.
Debe tenerse en cuenta que la creación e implementación de oficinas desconcentradas en diferentes zonas del país, o la eventual delegación o encargo de funciones a otras entidades (incluyendo empresas del Estado), puede implicar el aprovechamiento de la infraestructura y del personal, y evitar así, la duplicidad de acciones administrativas.
Las tareas a desarrollar en estos casos deben ser explicitas, para definir el tipo de técnica administrativa que pudiera ser aplicable, sin dejar de tomar en cuenta que se trata de competencias de carácter nacional y que no deberían duplicarse con otras actividades.
En cuanto al contenido de las tareas a desarrollar, éstas dependerán de los objetivos y fines previstos en las disposiciones legales vigentes. Unos son los objetivos de las entidades del gobierno central y en este caso, del Ministerio, y otros, los niveles del gobierno nacional, regional y local en el contexto del proceso de descentralización. Este aspecto guarda relación con las tareas que ex ante, deben impulsar el funcionamiento de las sedes desconcentradas, tales como canalizar información, gestionar determinados trámites por encargo de otras entidades del sector, etc.
Cabe la posibilidad de aprovechar la existencia de entidades o empresas adscritas al sector, para las eventuales labores de coordinación tanto con las autoridades locales y regionales. En este punto, se advierte la necesidad de delimitar la figura de la desconcentración de otras figuras afines, tales como la delegación de funciones., pues, en rigor, el otorgar competencias a las entidades y empresas del Estado no constituye per se una técnica de desconcentración administrativa.
La creación y puesta en funcionamiento de órganos desconcentrados se debe encontrar prevista en el reglamento de organización y funcionesPage 789de cada Ministerio. Desde este punto de vista, la problemática que se gene- ra no está vinculada a la base legal para su creación, sino a la implementación de la misma, dado que debe estar absolutamente aclarado, cuáles son los objetivos y fines que justifiquen su funcionamiento.
El Reglamento de organización y funciones de cada Ministerio debe fijar los objetivos y fines de los órganos desconcentrados. La dimensión de los mismos dependerá de los lineamientos que se impartan en función de la realidad existente en cada zona. No obstante ello, es pertinente evaluar si la creación de las referidas oficinas colisiona con las normas sobre modernización y gestión del Estado.
1.2. De acuerdo con la Ley N.º 276581 y su reglamento aprobado por el D.S. N.º 030-2002-PCM y sus sucesivas modificaciones, existen un conjunto de disposiciones legales que deben ser evaluadas a la luz de la necesidad planteada por los ministerios.
Así, se tiene que el artículo 4 de la mencionada Ley, establece que: «El proceso de modernización de la gestión del Estado tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. El objetivo es alcanzar un estado: … d) Descentralizado y desconcentrado…»
En forma complementaria, en el artículo 5 de la Ley 27658, se menciona lo siguiente:
El proceso de modernización de la gestión del Estado se sustenta fundamentalmente en las siguientes acciones:
(…. )
c) Descentralización, a través del fortalecimiento de los gobiernos locales y regionales y la gradual transferencia de funciones; y
d) Mayor eficacia en la utilización de los recursos del Estado, por lo tanto, se elimina la duplicidad o superposición de competencias, funciones y atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores
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Finalmente, en el artículo 6 de la Ley 27658 se indica que «El diseño y estructura de la Administración Pública, sus dependencias, entidades y organismos, se rigen por los siguientes criterios:
(...) b) Las dependencias, entidades, organismos e instancias de la Administración Pública no deben duplicar funciones o proveer servicios brindados por otras entidades ya existentes
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Los preceptos sobre modernización en la gestión del Estado, no establecen pues, ninguna clase de límites formales para la creación de órganos desconcentrados por parte de los Ministerios. Se trata pues, de una habilitación legal que corresponde a un conjunto de principios básicos que responden a una lógica de organización institucional.
En cuanto a los mecanismos que pueden implementarse para el funcionamiento de los órganos desconcentradas, debe tenerse presente, que ello dependerá de los alcances que se le pretenda otorgar al proceso de asignación de funciones. En términos operativos, existirá la necesidad de delimitar si dicho proceso se efectuará al interior de la propia organización, o si por extensión, se recurrirá a las técnicas de colaboración administrativa, que pudieran ser aplicables para involucrar en las tareas que previamente se diseñen, para el caso de las entidades y empresas adscritas al sector.
Se deberá cautelar que los principios aplicables a la desconcentración administrativa, no se vean afectados por la asignación de funciones a las entidades y empresas adscritas al sector. De acuerdo a ello, la desconcentración solo podrá operar a nivel de unidades orgánicas o dependencias del Ministerio, y no entre personas jurídicas, aún cuando ellas formen parte del mismo sector.
1.3. Es necesario que se adopte una noción unívoca de aquello que se entiende por desconcentración, a fin de evitar el uso alternativo de diver- sas instituciones administrativas, que no obstante buscar la misma finalidad, en rigor, no son parte del concepto requerido.
En concreto, en la desconcentración administrativa, opera una transferencia de titularidad (un órgano pierde la competencia a favor de otro colocado en un nivel inferior). En cambio, la delegación de funciones constituye una mera transferencia de ejercicio, conservando el delegante su competencia.
Existen diversas clases de desconcentración administrativa, las cuales pueden sintetizarse en las siguientes:
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Desconcentración central (llamada también impropia) y desconcentración periférica (o desconcentración propia). La primera se efectúa a favor de órganos que extienden su competencia a todo el territorio nacional, como acontecería por ejemplo dentro de un Ministerio, en el caso en el que se transfieran a un viceministro, a un secretario general o a un director general, competencias que correspondan al Despacho Ministerial, con carácter nacional. En cambio, la segunda tiene por destinatario un órgano de competencia territorial limitada, como acontecería en el caso de la desconcentración que se produce por ejemplo, en el ámbito específico de los...
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