3 La regulacion juridica de la tierra.

3.1 El marco jurídico actual sobre la tierra

A lo largo de estas páginas hemos venido repitiendo que la regulación jurídica de los derechos sobre la tierra ha variado significativamente desde el gobierno de Alberto Fujimori, en relación con el marco que estuvo vigente durante la aplicación de la reforma agraria. Ahora explicaremos esta afirmación refiriéndonos, en primer lugar, a las normas constitucionales y, luego, a las normas legales y de menor jerarquía que se ocupan de este recurso natural.

Así, encontramos como primer enunciado constitucional el inciso 16 del artículo 2, que garantiza el derecho de toda persona >. Más adelante, en el artículo 70, al inicio del capítulo dedicado a la propiedad, dentro del título referido al régimen económico, se dice:

Artículo 70.--El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino,exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

La Constitución de 1993 dedica el capítulo VI del mismo título al régimen agrario y de las comunidades campesinas y nativas. Aunque inspirado en la Constitución de 1979, el texto de la nueva Carta constitucional es mucho más breve: contiene solo dos artículos al respecto (la Constitución anterior dedicaba 5 artículos al régimen agrario y 3 al régimen de comunidades). La mayor brevedad no sería problema, de no ser porque el tratamiento de estos temas ha variado en forma significativa respecto de su predecesora, para otorgar mayores seguridades a los propietarios, dejando de lado conceptos como el de la conducción directa y la función social de la propiedad. Además, como se verá más adelante, el nuevo texto reduce significativamente el régimen de protección de las tierras comunales:

Artículo 88.--El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona.

Las tierras abandonadas, según previsión legal, pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta.

Artículo 89.--Las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas.

Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior.

El Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas.

En 1995, a punto de concluir el mandato del Congreso Constituyente Democrático (que había elaborado la Constitución de 1993), se aprueba la norma que desarrollaba estos principios constitucionales: la Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas, Ley 26505, o Ley de tierras, la cual declara--al finalizar su artículo 2--que >, ratificando con ello la distancia que se había venido produciendo desde la aprobación del decreto legislativo 653, en 1991 (17), en relación con la regulación de reforma agraria.

La Ley de tierras fue modificada en varios aspectos, siendo el primero el relacionado con la servidumbre minera, a solo seis meses de entrar en vigencia, como se apreciará a lo largo de este capítulo. su reglamentación se hizo, en lo fundamental (pues otros reglamentos específicos y complementarios son aplicables), mediante el decreto supremo 011-97-AG.

Ese marco legal se mantuvo sin mayores variaciones hasta el año 2008, cuando, con la aprobación del paquete de decretos legislativos por el Poder Ejecutivo, publicados entre marzo y junio de ese año, se aprobaron otras normas que supusieron cambios significativos, inspirados en los artículos sobre el > (18). En el cuadro siguiente pueden verse esos distintos decretos legislativos:

Decretos legislativos vinculados a las tierras agrícolas (Ley 29157) D.Leg. 994 Promueve la Tierras eriazas de propiedad del inversión privada en proyectos Estado se entregarán a particulares de irrigación para la ampliación para obras de irrigación (se repuso de la frontera agrícola (13 por el D.Leg. 1064 la exclusión de de marzo) tierras de comunidades). Cofopri hará el saneamiento físico legal de eriazas adjudicadas. D.Leg. 1015 Facilita la adquisición de tierra Unifica los procedimientos de comunal por comuneros posesionarios, las CC.CC. y NN. de la sierra y así como por terceros. Para ejercer la selva con los de la costa, cualquier acto de disposición de las para mejorar su producción y tierras se requerirá el voto a favor productividad agropecuaria (20 de >. Derogado por la Ley 29261 (21 de setiembre de 2008) D.Leg. 1064 Define tierras agrícolas, tierras Aprueba el régimen jurídico eriazas, capacidad de uso mayor y para el aprovechamiento de las abandono de tierras. se ocupa además tierras de uso agrario (28 de de tierras de comunidades junio) campesinas y nativas, tierras de selva y ceja de selva y de las servidumbres sobre predios agrícolas, eliminando el acuerdo previo con el propietario del predio para establecer servidumbres mineras y otras. Derogado por la Ley 29382 (19 de junio de 2009) D.Leg. 1073 Modificó un párrafo del D.Leg. 1015, modifica el literal b) del referido a las posibilidades de artículo 10 de la disposición de las tierras de las Ley 26505 (28 de junio) comunidades campesinas y nativas. Derogado por la Ley 29261 (21 de setiembre de 2008) D.Leg. 1089 Por cuatro años, Cofopri asume la Establece el régimen temporal competencia para la formalización y extraordinario de formalización la titulación de predios rústicos y y titulación de predios tierras eriazas habilitadas. rurales (28 de junio) Los poseedores de eriazas del Estado que las hubieran habilitado agropecuariamente antes de 2004, regularizarán su derecho pagando el valor de las tierras. Cofopri asumirá los procedimientos de reversión de predios rústicos ocupados por AA.HH. Las críticas y protestas generadas por los decretos legislativos obligaron a derogar en setiembre de 2008 los relacionados con la disposición de tierras comunales, mientras que los decretos legislativos 1064 y 1090 (este último, que aprobaba una nueva Ley forestal y de fauna silvestre) fueron, primero, dejados en suspenso y, por último, derogados luego de los sucesos de Bagua, en junio de 2009.

Estas idas y vueltas han ocasionado alguna confusión y no pocos problemas de interpretación y aplicación. Dicho de manera sencilla, la Ley 29376 dejó en suspenso el decreto legislativo 1064, pero restituyó la vigencia de la Ley de tierras y su reglamento. Poco después, la Ley 29382 derogó el mencionado decreto legislativo y devolvió así la plena vigencia de la Ley de tierras, sus leyes modificatorias y reglamentarias.

Lo que muestran estos cambios es la subsistencia de algunas tendencias para facilitar más la gran inversión privada, pero también las fuertes reacciones de las organizaciones agrarias, campesinas e indígenas. Lo deseable es que los cambios necesarios puedan ser concertados previamente. Mientras eso ocurre, a continuación presentamos algunos aspectos del régimen jurídico vigente.

3.2 Quién puede ser dueño de tierras

Con base en las normas constitucionales y, sobre todo, en la Ley de tierras, puede afirmarse que cualquier persona, peruana o extranjera, puede ser propietaria de tierras agrícolas. A diferencia de las normas vigentes durante el periodo de reforma agraria, para ser dueño de predios rurales no se requiere ser agricultor ni residir en el predio agrícola. Más aún, la propiedad de las tierras puede estar en manos de una empresa, asociación o cualquier otra persona jurídica, nacional o extranjera. Esa plena libertad para acceder a la propiedad agraria quedó consagrada en el artículo 4 de la Ley de tierras:

El Estado garantiza a toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera (sic) el libre acceso a la propiedad de las tierras, cumpliendo con las normas del derecho sustantivo que las regula. En caso de extranjeros la propiedad de las tierras situadas en zona de frontera está sujeta a lo establecido en el artículo 71 de la Constitución Política. Así, el Estado peruano garantiza el derecho de propiedad de campesinos, agricultores y cualquier persona que quiera adquirir tierras agrícolas, lo mismo que de asociaciones, comunidades campesinas, comunidades nativas, sociedades anónimas, cooperativas y cualquier forma empresarial o, de manera más amplia, cualquier persona jurídica.

Pero, por mucho que los autores de la ley hubieran querido consagrar una norma totalmente abierta a la inversión privada, no podían ignorar el mandato del artículo 71 de la Constitución, que establece limitaciones para que inversionistas extranjeros, actuando directamente o a través de empresas u otras formas, puedan ser propietarios o tener acceso a tierras, bajo cualquier título. Esa limitación, establecida con la finalidad de garantizar la integridad del territorio nacional, solo admite una excepción, conforme vemos en el mencionado artículo 71 de la Constitución:

En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas naturales o jurídicas, están en la misma condición que los peruanos, sin que, en caso alguno, puedan invocar excepción ni protección diplomática. Sin embargo, dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer, por título alguno, minas,tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energía, directa ni indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo...

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