Las reformas al régimen jurídico del silencio administrativo negativo a través del decreto legislativo n° 1452
El silencio negativo administrativo como institución jurídico administrativa de origen jurisprudencial
De notable origen jurisprudencial, el silencio negativo administrativo se constituye en una técnica de Derecho administrativo enfocada en que el particular pueda tener acceso a los recursos impugnativos o los Tribunales ante la falta de respuesta expresa de la organización jurídico – pública susceptible de ser ejercitada en el curso de potestades jurídicas de Derecho administrativo. Destacado dicho carácter singular, no aparece confeccionada para negar implícitamente la petición -aun en contra de la propia construcción de su denominación- ni para otorgar carácter sustantivo a la carencia de respuesta de parte de la administración -por ser un papel entregado al silencio positivo- teniendo, antes bien, un entero carácter procesal atendiendo a que se trata de:
“(…) una ficción legal con efectos únicamente procesales, porque en la práctica, ante la inactividad administrativa tras la solicitud, el interesado deberá acudir a los Tribunales para que se le reconozca el derecho que la Administración desconoce”1
Entendida pues como una entera herramienta de dinamicidad procesal sea recursiva o jurisdiccional y no como respuesta denegatoria2, la técnica silencial negativa encuentra expresa acogida en la ley del procedimiento administrativo general debiendo indicarse que su proceso de recepción legislativa en la Ley N° 27444 luego es llevado a formar parte de la derogada Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo para finalmente retornar a la legislación del procedimiento en la actualidad con algunas precisiones efectuadas en orden al Decreto Legislativo N° 1452.
El silencio negativo administrativo en las reformas del Decreto Legislativo N° 1452: análisis de los principales aspectos
De allí que el artículo 37° de la ley, referido a procedimientos de evaluación previa signados con el silencio negativo administrativo, perfila la aplicación de este instituto a través de cuatro incisos teniéndose en cuenta las reformas del Decreto Legislativo N° 1452.
2.1. Reiteración del carácter singular de la técnica del silencio negativo administrativo
De inicio, el inciso 37.1. establece, en su parte primera, el carácter singular o excepcional del silencio negativo de modo que se enfoca, en función de su carácter procesal, respecto de contextos de potencial afectación a determinados bienes jurídico – públicos que toca a la administración proteger dentro del amplio listado esbozado por el legislador lo que calza, precisamente, con la vocación de generalidad del silencio positivo administrativo enfocado en la promoción de actividades autorizantes llevando a otorgarle al silencio negativo un papel mínimo en el Derecho administrativo. Un aspecto de detalle que hay que extraer de esta parte preliminar de dicho inciso es que la técnica silencial negativa resulta de aplicación a situaciones donde no solo puede producirse, con mayor proximidad, el quiebre potencial del interés general sino donde tal quebrantamiento pueda impactar, en igual medida, en los bienes jurídicos establecidos en este inciso del artículo 37° de la ley administrativa. Desde dicha percepción, nos encontramos ante una fórmula jurídica que al exigir la copulación de ambos requisitos genera que, de sólo alegarse la producción de impacto negativo en uno solo de ellos, se pueda abogar -como aparece del inciso 37.4.3 con las excepciones pre definidas legislativamente4- por el silencio positivo en dichos rubros; ahora bien queda sostenerse que las reformas introducidas por el Decreto Legislativo N° 1452 descartan actualmente que las administraciones públicas deban expresar el necesario sustento de carácter técnico orientado a determinar en qué casos, atendiendo al carácter bienhechor del silencio positivo postulado por el legislador, procedería el silencio negativo y en qué situaciones cabría el silencio positivo quedando descartado, a partir de dichas modificaciones legislativas, el procederse a efectuar diferenciaciones de carácter justificado para generar tal situación lo que refuerza el papel de la PCM.
2.2. Tipicidad del silencio negativo administrativo
Por su parte, la parte segunda del inciso 37.1. introducida por el Decreto Legislativo N° 1452 determina expresamente la plena exigencia del principio de tipicidad en la construcción del papel residual de la técnica del silencio negativo administrativo.
En función a dicha parte segunda, resulta necesario sostenerse que la invocación del silencio negativo no depende del libre criterio del particular o mucho menos del arbitrario de la organización jurídico – pública sino del mandamiento del legislador quien refuerza sus competencias en este punto. Con este propósito, la técnica silencial negativa se ajusta a la necesidad de su previa tipificación haciéndose necesario que también sea el legislador quien a partir de las modificaciones instituidas en el Decreto Legislativo N° 1452 deba justificar, de manera adecuada en los términos consignados por los lineamientos instaurados, la presencia de la fórmula copulativa entre la aludida afectación significativa del interés público y la señalada incidencia de los bienes jurídico – públicos a los que hace mención la parte introductoria del artículo 37° de la ley administrativa.
2.3. Ampliación de las materias en las que cabe subsumir al silencio negativo administrativo
La parte tercera del mismo inciso 37.1. determina que mediante el instrumento jurídico consistente en un decreto supremo, el cual debe ser refrendado por la autoridad pertinente de la PCM, cabe la ampliación de las materias que, por afectar significativamente el interés general, corresponda la utilización del silencio negativo: de esta afirmación, advertimos que la lista de bienes jurídicos sujetos a la técnica silencial en su versión negativa puede ser materia de ampliación por lo que, en esencia, si bien el cuadro de bienes jurídico – administrativos ligados a la producción del silencio negativo administrativo aparece construido en la parte preliminar del artículo 37° (salud, medio ambiente, recursos naturales, seguridad ciudadana, sistema financiero y de seguros, mercado de valores, defensa comercial, defensa nacional, patrimonio cultural de la Nación, procedimientos de promoción de inversión privada, procedimientos trilaterales, procedimientos ligados a obligaciones de dar o hacer a cargo de la administración, autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas, transferencia de facultades de la administración pública, procedimientos de inscripción registral5), esto no constituye impedimento para que otros bienes jurídico – administrativos distintos del inciso 37.1. sean comprendidos, aun cuando se encuentren en un instrumento jurídico distinto de la ley general administrativa, de modo que este nuevo escenario no generaría contraposición alguna con la regulación establecida en el antes aludido inciso pues se trata de una entera vocación de yuxtaposición mas no de confrontación6 en la determinación...
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