El referendum y sus alcances en la reforma de la Constitucion en el Peru: ?Solo procede para ratificar una reforma aprobada previamente por el Congreso?

AutorEguiguren Praeli, Francisco Jose

Sumilla 1. Surgimiento y planteo del problema 2. El referendum en la Constitucion peruana. ?Que materias pueden consultarse y quienes pueden promoverlo? 2.1. La incorporacion constitucional de instituciones de participacion ciudadana directa como complemento de la democracia representativa 2.2. El referendum: definicion y regulacion constitucional 2.3. El referendum promovido por iniciativa ciudadana 2.4. ?El referendum solo puede ser promovido por iniciativa de la ciudadania o puede serlo tambien por el Poder Ejecutivo 3. La aprobacion de una reforma de la Constitucion y la aplicacion del referendum 4. ?Que puede hacer el Poder Ejecutivo cuando el Congreso rechaza su iniciativa de reforma constitucional o le introduce una modificacion sustancial en el contenido de la propuesta? 5. Algunas reflexiones finales 1. Surgimiento y planteo del problema

En el Mensaje a la Nacion del pasado 28 de julio, el presidente de la Republica Martin Vizcarra anuncio la intencion del Gobierno de someter a un referendum popular la aprobacion de varias propuestas de reforma constitucional, referidas a temas relevantes vinculados con el sistema de justicia y el regimen politico. Se hizo mencion a cuatro materias especificas que se deseaba reformar: a) la composicion y forma de eleccion de los integrantes del Consejo Nacional de la Magistratura; b) la supresion de la reeleccion de los parlamentarios; c) reinstaurar la bicameralidad en el Congreso; y, d) regular el financiamiento privado de los partidos politicos y campanas electorales.

Este anuncio presidencial se produjo poco despues del escandalo publico causado por la difusion de numerosos audios y grabaciones que ponian al descubierto graves indicios de corrupcion y trafico de influencias, que comprometian a algunas altas autoridades del Poder Judicial (incluso de la Corte Suprema), del Ministerio Publico e integrantes del Consejo Nacional de la Magistratura, junto a congresistas y empresarios privados. Todo ello en momentos donde el enfrentamiento politico entre el Gobierno (con el presidente a la cabeza) y la mayoria parlamentaria opositora se habia vuelto a acrecentar.

Como se podia esperar, y ello sin duda se encontraba en los calculos politicos del presidente y su Gobierno, este anuncio produjo gran expectativa y obtuvo amplio respaldo a nivel popular. Aparecia como una iniciativa politica positiva y oportuna del Gobierno, en respuesta ante la severa crisis moral y de corrupcion que provocaba la justificada indignacion de la ciudadania. Asimismo, como reaccion de un Gobierno hastiado de soportar los obstaculos y el acoso impuestos por una mayoria parlamentaria dominada por el fujimorismo que, a pesar de venir experimentando un creciente desprestigio, seguia contando con los votos suficientes para acorralar a un Gobierno politicamente bastante debil.

De la exposicion del presidente, quizas deliberadamente imprecisa sobre el contenido normativo de las reformas constitucionales propuestas y del procedimiento que se seguiria para someterlas a referendum, podia interpretarse que su intencion era que la aprobacion de tales reformas constitucionales fuera decidida directamente por la ciudadania, sin pasar por el Congreso para evitar someterse al condicionamiento politico de la voluntad de la mayoria parlamentaria opositora.

Ante este anuncio presidencial sobre la convocatoria a un referendum para consultar al pueblo la aprobacion de diversas reformas constitucionales, inmediatamente me surgieron algunas interrogantes, de indole constitucional, respecto a las implicancias y el procedimiento que se derivarian de su implementacion, acrecentadas por la escasa experiencia de aplicacion del referendum en nuestro pais. ?Resulta posible, de acuerdo con nuestra Constitucion, que el Poder Ejecutivo pueda convocar directamente a un referendum, en general, o, especificamente, para consultar a la ciudadania sobre una posible reforma constitucional? ?Cualquier reforma de la Constitucion tiene que ser necesariamente aprobada, en forma previa, por el Congreso, independientemente del origen de la iniciativa y de que luego pueda requerir de su ratificacion popular mediante referendum? ?Pueden los ciudadanos, reuniendo el numero de firmas exigidas por la legislacion sobre esta materia, promover directamente la convocatoria a un referendum para someter a aprobacion popular reformas constitucionales, sin pasar por la aprobacion previa del Congreso ni la convocatoria del Poder Ejecutivo? ?Segun la Constitucion, el referendum involucrado en la reforma constitucional solo tiene caracter ratificatorio; es decir, que puede realizarse unicamente de forma ulterior a la aprobacion parlamentaria de la reforma, y siempre que el Congreso no reuna los votos necesarios para evitarlo?

A pesar de la relevancia constitucional e implicancias politicas de estas interrogantes, el desarrollo de los hechos inmediatos las dejo sin mayor atencion ni respuesta. Y es que finalmente el Gobierno, al parecer sin plantearse mayores dudas, siguio el procedimiento conocido para realizar la reforma constitucional, previsto en el articulo 206 de nuestra Carta Politica, presentando ante el Congreso los cuatro proyectos de ley como iniciativas del Poder Ejecutivo. Obviamente este escenario resultaba ser el menos atractivo para motivar un analisis y debate academico sobre los supuestos de aplicacion del referendum popular en la aprobacion de reformas a la Constitucion. Sin embargo, habian quedado al descubierto, y sin respuesta, diversos vacios e imprecisiones del texto constitucional en esta materia.

Por ello considero que sigue siendo necesario que estos temas sean objeto de mayor reflexion y debate academico, para buscar esclarecerlos pensando en situaciones futuras similares que podrian volver a presentarse. Es importante tener mayor claridad y ciertos consensos respecto a las posibilidades existentes en la Constitucion para el uso del referendum, en general, y en la reforma constitucional, en particular. A este proposito se encamina el presente trabajo, elaborado con inevitable apremio por tratarse de un asunto que se encontraba en pleno desarrollo. Cabe advertir el muy escaso tratamiento que aun tiene esta problematica en la doctrina y bibliografia constitucional de nuestro pais.

2. El referendum en la Constitucion peruana: ?Que materias pueden consultarse y quienes pueden promoverlo?

2.1. La incorporacion constitucional de instituciones de participacion ciudadana directa como complemento de la democracia representativa

La Constitucion peruana de 1993 introdujo diversas instituciones denominadas de >, que permiten la participacion politica de la ciudadania en la aprobacion o desaprobacion de normas o decisiones sobre asuntos publicos, mediante la utilizacion del sufragio en supuestos adicionales y distintos a la mera eleccion de representantes y autoridades, que es propia de la democracia representativa.

Es asi que en el numeral 17 del articulo 21 de la Constitucion se senala expresamente que toda persona tiene derecho a participar, en forma individual o asociada, en la vida politica, economica, social y cultural de la Nacion; mediante los derechos de eleccion, de remocion o revocacion de autoridades, de iniciativa legislativa y de referendum. A su vez, en el articulo 312, al ocuparse de los derechos politicos, se contempla las instituciones de participacion ciudadana destinadas a adoptar decisiones respecto de la aprobacion o desaprobacion de normas de rango constitucional o legal, o sobre asuntos publicos que son objeto de consulta popular, mediante el referendum, la iniciativa legislativa, la revocacion y remocion de autoridades, y la demanda de rendicion de cuentas. Tambien en dicha norma constitucional se contempla el sufragio cuando esta destinado a elegir o ser elegido para los cargos de presidente de la Republica, congresista, autoridades de los Gobiernos Regionales y Municipales, y jueces de paz.

Una primera constatacion que se desprende de este tratamiento del tema en la Constitucion, es que las instituciones de participacion democratica directa de la ciudadania son concebidas como mecanismos complementarios pero no antagonicos de la democracia representativa. Ya sea porque estan referidas en su aplicacion a materias y finalidades distintas al sufragio con fines electivos, o incluso porque pueden operar como una via alternativa al procedimiento legislativo ordinario para la aprobacion o desaprobacion de normas de rango legal o constitucional.

Una segunda constatacion, sin duda mas trascendente y decisiva para el tema bajo analisis y su interpretacion constitucional, es que dichas instituciones de democracia directa, incluido el referendum, tanto por su propia ubicacion dentro de la Constitucion como por el contenido de las referidas normas constitucionales, estan reconocidas expresamente como derechos de la persona en el ambito de la participacion politica. Es decir, que se trata de >, a quienes corresponde adoptar la decision definitiva sobre la materia consultada, y no a los organos del Estado.

2.2. El referendum: definicion y regulacion constitucional

El referendum puede ser definido, en forma sencilla, como una forma de consulta popular que se convoca con la finalidad de obtener el pronunciamiento y la decision de la ciudadania respecto a la aprobacion, rechazo o derogacion de normas o propuestas normativas, sean de rango constitucional o legal (leyes, ordenanzas regionales o municipales. Es asi que en el articulo 37 de la Ley 26300, que regula los derechos de participacion y control ciudadano, se establece que >. En consecuencia, el referendum no esta destinado a elegir representantes o autoridades ni a revocarlas.

El referendum puede utilizarse como un mecanismo a veces alternativo y otras ratificatorio del procedimiento legislativo ordinario, que esta a cargo del Congreso o de los organos de gobierno regional o local (municipalidades), donde la voluntad de la mayoria ciudadana determinara el...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR