Los recursos naturales y su relación con el Estado: nuevas perspectivas

AutorSantos Ernesto Mendoza Flores
CargoAbogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (summa cum laude). Adjunto de Docencia del curso Régimen de Servicios Públicos y Concesiones, en la misma casa de estudios. Asociado Senior en Vignolo & Reyes Arrese Abogados. Contacto: ernesto.mendozaf@pucp.edu.pe
Páginas435-466
Revista de Derecho Administrativo 435
LOS RECURSOS NATURALES Y SU RELACIÓN CON EL ESTADO: NUEVAS
PERSPECTIVAS
NATURAL RESOURCES AND THEIR RELATIONSHIP TO THE STATE: NEW
PERSPECTIVES
SANTOS ERNESTO MENDOZA FLORES1 2
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Docencia del curso Régimen de Servicios Públicos y Concesiones, en la misma casa de estudios.
Asociado Senior en Vignolo & Reyes Arrese Abogados. Contacto: ernesto.mendozaf@pucp.
edu.pe
2 A Julia y Santos, mis padres. Con eterno amor.
RESUMEN
El presente artículo versa sobre una
propuesta de determinación de la relación
jurídica entre el Estado y los recursos
naturales. Asimismo, se establece un
recuento de las teorías sobre la relación
jurídica señalada y cómo estas se vienen
entendiendo en la doctrina peruana,
así como la teoría de las cosas públicas
como alternativa aplicable en nuestro
ordenamiento jurídico. Finalmente,
se plantea un análisis jurisprudencial
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indeterminado concepto de Patrimonio
de la Nación dentro de la teoría de las
cosas públicas, destacando la función
de Estado como garante y protector
del aprovechamiento racional de los
recursos naturales.
ABSTRACT
This article is about to determine the
legal relationship between the State and
natural resources. It also establishes
a recount of the theories about this
legal relationship, as well as to the
implementation of the public things
theory as a usable alternative in Peruvian
law. Finally, there is a jurisprudential and
legislative analysis which allows clarifying
the indeterminate concept of “National
Heritage” within the public things theory,
stressing State’s role as guarantor and
protector of the rational exploitation of
the natural resources.
PALABRAS CLAVE
Recursos naturales I bienes públicos I
dominio público I patrimonio de la nación
I derecho de aguas I aprovechamiento
racional
KEY WORDS
Natural resources I public domain goods
I public domain I National Heritage I
Water Law I rational exploitation
CONTENIDO
1. Introducción; 2. Aproximaciones al concepto de recursos naturales Recuento de las
teorías sobre la relación jurídica entre el Estado y los recursos naturales, La teoría
del dominio eminente,  La teoría patrimonialista o una versión de la tesis subjetiva
del dominio público,  La teoría dominialista o una aproximación objetiva del dominio
público; 4. La naturaleza jurídica de los recursos naturales en el ordenamiento jurídico
peruano, 4.1. Cuestión previa: los recursos naturales en la Constitución Política de
(2021). Revista de Derecho Administrativo - CDA, 19, pp. 435 - 466
Revista de Derecho Administrativo
436
1979, 4.2. Los recursos naturales en la Constitución Política de 1993: análisis según
la jurisprudencia constitucional,  Aproximaciones al concepto de Patrimonio de la
Nación, 4.4. Los recursos naturales dentro de la teoría de las cosas públicas según la
regulación peruana; 5.
SOBRE EL ARTÍCULO
El presente artículo fue recibido por la Comisión de Publicaciones el 04 de septiembre de
2020 y aprobado para su publicación el 14 de abril de 2021.
El error consistió
en creer que la tierra era nuestra
cuando la verdad de las cosas
es que nosotros somos de la tierra
Nicanor Parra,
“Ecopoemas” (1982)
1. INTRODUCCIÓN
El debate alrededor de la naturaleza jurídica de los recursos naturales ha generado
una serie de teorías e interpretaciones, muchas de ellas disímiles y contradictorias4.
Dicha discusión académica tiene su origen al analizar el artículo 66° de la Constitución
Política de 1993 (en adelante, “CP/1993”)5, y buscar una aproximación al concepto de
“Patrimonio de la Nación”, tarea que, hasta el momento, solo ha suscitado incertidumbre
y poca claridad.
3 El presente artículo toma algunas ideas principales del primer capítulo de la tesis de licenciatura
“El régimen de utilización de aguas públicas en el Perú: estudio sobre la naturaleza concesional
de la licencia de uso de aguas”, mediante la cual el presente autor obtuvo el título de Abogado
por la PUCP.
4 Eduardo HERNÁNDEZ MARTÍNEZ realiza una interesante aproximación a las teorías que se
han formulado en la tradición jurídica peruana respecto a la naturaleza jurídica de los recursos
naturales, siendo, a la vez, una síntesis exclusiva de trabajos y puntos de vista constitucionales
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que menciona las teorías de la soberanía y la del dominio directo) y teorías derivadas de la
aceptación de la propiedad (destacando a la teoría del dominio privado y la teoría del dominio
público). (HERNÁNDEZ MARTÍNEZ, Eduardo. “Los recursos naturales y el patrimonio de la
Nación”. En: Ius Et Praxis. Núm. 42, 2011, p.187-191). Al respecto, se concuerda con parte de
la crítica del autor en relación a la imprecisión y confusión que ha generado el artículo 66º de
nuestra CP/1993; no obstante, un estudio más completo requiere cierto análisis de la doctrina
administrativa de las cosas públicas y su impacto en los recursos naturales, por lo que no se
concuerda con las conclusiones del mencionado aporte doctrinario, las cuales comprenden al
dominio público desde una perspectiva absolutamente propietarista. Un trabajo más amplio
del mismo autor, desde luego valioso por el vacío en la doctrina nacional sobre dicho tema, lo
encontramos en HERNÁNDEZ MARTÍNEZ, Eduardo. Bienes de dominio público y su régimen de
propiedad. Lima: Rodhas, 2017, 470 pág.
5 Señala: “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El
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utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real,
sujeto a dicha norma legal”.
Revista de Derecho Administrativo 437
La doctrina nacional ha trabajado esta cuestión predominantemente desde perspectivas
propias del derecho constitucional6 y civil7. No obstante, también existen estudios que no
se limitan a los clásicos análisis, sino que aplican el debate en torno a la naturaleza de las
cosas públicas a partir de una revisión de bibliografía propia del derecho administrativo,
la cual consideramos imprescindible si se pretende analizar la naturaleza de los recursos
naturales8.
En este sentido, en un reciente trabajo se advierte, de forma acertada, que “el todavía
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una visión bifronte de utilitarismo y economicismo promovida por el Legislador de la
liberalización de la década de los noventa” (Vignolo, 2018, p. 317). Como apreciamos
claramente, el desarrollo de la doctrina nacional en torno al concepto de los recursos
naturales y la interpretación del mandato constitucional al respecto, ha omitido el análisis
de las categorías de cosas públicas y, en especial, la discusión sobre el dominio público,
          
aplicable.
En el contexto jurídico actual, no puede excluirse el estudio de la teoría de las cosas
públicas y, en general, el estudio del derecho administrativo de los bienes públicos, del
análisis de los recursos naturales; ya que
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su estrecha vinculación a los bienes públicos, al propugnarse, en sentido estricto,
su construcción sobre la base de recursos naturales como el agua, las costas y
mares, o el aire que, en gran medida, entran dentro del ámbito de lo público”
(Tejedor Bielsa, 2013, p. 73).
De esta forma, los conceptos de dominio público y recursos naturales tienen puntos
comunes que obligan a un estudio integral de los mismos.
6 Al respecto, se pueden revisar los trabajos de RUBIO CORREA, Marcial, Estudio de la Constitución

1999; HUNDSKOPF, Oswaldo. “Los recursos naturales y la Constitución Política de 1993”. En:
Ius Et Praxis. Núm. 43, 2012, p. 155-164; KRESALJA ROSELLÓ, Baldo y OCHOA CARDICH,
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Universidad Católica del Perú, 2012.
7 La tesis del dominio eminente como aquel que ejerce el Estado sobre los recursos naturales fue
recogida en los textos legales debido a la defensa que ejerció el profesor Jorge AVENDAÑO
VALDEZ, según queda constancia en los Cuadernos de Debate del Congreso, época en la cual
el desaparecido profesor de Derecho Civil se desempeñaba como Congresista de la República
(HERNÁNDEZ MARTÍNEZ , Eduardo. Bienes de dominio público y su régimen de propiedad.
Óp. Cit., p. 208-216). Asimismo, el tema materia de análisis también ha sido trabajado desde
la perspectiva civilista por VÁSQUEZ RÍOS, Alberto. Los derechos reales. Tomo I. Lima: San
Marcos, 2003.
8 Sobre dicho análisis, por mencionar los más recientes, destacan los esfuerzos de los profesores
HUAPAYA TAPIA, Ramón. “El régimen constitucional y legal de los recursos naturales en el
ordenamiento jurídico peruano”, en: Revista de Derecho Administrativo – CDA. Núm. 14,
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naturales”. En: AA.VV., El derecho administrativo como instrumento al servicio del ciudadano,
Lima: Palestra, 2018, p. 311 – 342.

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