¿Recaudar o facilitar? ¡Gran dilema de la administración aduanera!
| Autor | Charles Castle San Martín |
| Páginas | 216-219 |
•
¿Recaudar o facilitar? ¡gran dilema
de
la
administración
aduanera!
Algunos comentarios sobre
la
facilitación del comercio exterior luego de haber
transcurrido cuatro años desde
la
fusión entre SUNAT y ADUANAS
Charles Castle San
Martín
Abogado
por
la Universidad Peruana
de
Ciencias Aplicadas (UPC).
Abogado
del Rodrigo, Elias &
Medrana
Abogados.
Espccralista en
comercio
exterior y aduanas.
Luego
de
haber
transcurrido cuatro
años
desde
la fusión entre SUNAT y
ADUANAS
(ahora
ambas
denominadas
Superintendencia
Nacional
de
Administración
Tributaria
-
SUNAT),
resulta
oportuno
hacer
una
breve
reflexión
sobre
lo
que,
desde
nuestro
punto
de
vista,
debería
ser
considerado,
por
la
Administración
Aduanera,
como
un
Principio del derecho aduanero:
<
el comercio exterior», a
pesar
que
el Texto
Único
Ordenado
(TUO)
de
la Ley General
de
Aduanas
1
no
lo
califica expresamente como tal. Este principio, al
parecer, habría
quedado
desplazado
del
ámbito
de
las actuaciones
de
esta Entidad, como consecuencia
del «principio
recaudador»
impuesto
por
la
entidad
absorbente
(SUNAT).
El
<
de
Facilitación
del
Comercio
Exterior>>
(así lo
denominaremos
para
efectos
del
presente
artículo),
como
veremos
más
adelante,
debería ser
el
eje principal
de
todas las actuaciones
de
la
ADUANA
En tal sentido, este breve artículo
tiene
por
finalidad recordar a todos los
operadores
del
comercio
exterior,
y
en
especial
a
los
funcionarios
de
la SUNAT, la
relevancia
de
la
facilitación del comercio exterior
en
las operaciones
internacionales
que
realizan
los
dueños
o
consignatarios
de
las mercancías.
Para estos efectos, empezaremos
por
remontamos
a
la
norma que aprobó la fusión entre la SUNAT y la
ADUANA, para luego analizar, desde la perspectiva
actual, la finalidad que debería perseguir ésta última,
y así concluir sí de acuerdo a las finalidades de ambas
Entidades, es conveniente
que
sigan ejerciendo
sus
labores bajo la
misma
dirección.
La
fusion
de
SUNAT y
aduanas
Como
consecuencia
de
la dación
de
la Ley No.
27658, la cual declaró al Estado
peruano
en
proceso
de
modernización,
el 12
de
junio
del
aúo
2002 se
publicó
el
Decreto
Supremo
No.
061-2002-PCM,
mediante
el
cual
se
dispuso
la
fusión
de
la
Superintendencia
Nacional
de
Aduanas
-
ADUANAS
y la
Superintendencia
Nacional
de
Aprob~do
rnedi~nte
Decreto
Supremo
No. 129-2004-EF
A
mi
hifo,
Charles
Castlc
La
y,
por
ser
la
razón
de
mi
·uida,
Administración
Tributaria-
SUNAT.
Esta
fusión
se realizó bajo la
modalidad
de
fusión
por
absorción,
correspondiéndole
a
la
SUNAT
la
calidad
de
<incorporante>>.
En
los
Considerandos
del
referido
Decreto
Supremo,
aparecen
seí'ialadas las
razones
por
las
cuales se decidió fusionar estas
dos
Entidades.
Según tales Considerandos
«(
...
)la Superintendencia
Nacional
de
Aduanas -
ADUANAS
tiene
por
finalidad
administrm~
aplicarJiscalizar,
sancionar
y
recaudar
aranceles
y tributos
del
Gobierno
Central,
fijados
por
la
legislación
aduanera y
otros
tributos cuya
recaudación
se
le
haya
encomendado;
así
como
la
prevención y
represión
de
la
defraudación
de
las
Rmtas
de
Aduana y
del
contrabando,
la
e-uasión
de
tributos
aduaneros
y
el
tráfico
ilícito
de
mercancías»;
mientras
que
la SUNAT «tiene
por
finalidad
disciiar
y
proponer medidas
de
políticas tributaria; proponer
la
reglamentación
de
las
normas
tributarias;
administrm;
aplicar,
fiscalizar,
sancionar
y
recaudar
los
tributos internos
del
Gobierno
Central
y
otros
tributos
cuya
administración
se
le
asigne.>>
Es
por
ello
que
concluye (la norma)
que
<
una
concordancia
sustancial
entre
las
funciones,
atribuciones
recomell(/adas
y
organización
de
ADUANAS
y SUNAT,
lo
cual
hace
factible
la
integración
de
sus
actividades.>>
Como
bien
se
puede
advertir,
según
los
Considerandos
de
la
norma
traída
a colación, las
finalidades
de
la
ADUANA
y
de
la
SUNAT
coincidirían. De
acuerdo
con lo
que
se
ha
señalado,
ambas
deberían,
principalmente,
recaudar
los
tributos (y aranceles
en
el caso
de
la ADUANA) del
Gobierno
Central.
Lo seí1alado
anteriormente,
en
cuanto
a la
finalidad
de
la
ADUANA, encuentra sustento
en
la
legislación nacional
por
medio de la Ley No.
24829,
la
cual creó, en el año
1988,
la Superintendencia Nacional
de
Aduanas. Esta Ley
al
igual que los Considerandos
del Decreto Supremo antes mencionado, establece que
es finalidad de esta Entidad
«recaudar
aranceles
y
tributos
del
Gobierno
Central(
..
)>>.
En el
mismo
sentido,
hay
autores, como Manuel
Castilla,
que
son de la opinión
que
las
Aduanas
no
se crean
<
facilitar
sino
para
cobrar
impuestos
yfiscalizar
la
cntmda y
salida
de
mercancías
(
..
.)>>
2•
2
CASTILLA,
Manuel.
«Procedimientos
Aduaneros».
En:
SeminJrio
lnll'rnacion~l,
Adu~nas
írcnte
al
siglo
XXI.
Lima:
Sufwrintendencia
Nacional
de
Aduanas,
1 99S. p. 7 .
En
este
contexto
de
ideas, las
Aduanas
fueron
creadas
para
cobrar
tributos;
y,
con
esto,
nos
remontamos
hasta
la
Edad
Antigua,
en
donde
Atenas
y
Roma
aplicaban
impuestos
mínimos
a
las
mercancías
que
ingresaban
a
su
territorio.
En
la
Edad
Media
los
impuestos
aduaneros
se
incrementaron.
No
solo se
debía
pagar
impuestos
cuando
las
mercancías
ingresaban
a
un
territorio,
sino
también
cuando
salían.
Esta
situación,
se
agravó
con
la
creación
de
las
aduanas
interiores.
«En
esa
época
existían
aduanas
de
puerto,
aduanas
fluviales,
aduanas
de
puentes y
aduanas
de
paso
y
todas
ellas
aplicaban
tributos a
los
comerciantes(.
..
)>>'.
No
existía
una
política
económica
para
el cobro
de
tributos,
sino
más
bien,
dependía,
de
la
voluntad
de
los
señores
feudales.
Es recién,
en
la época
de
los Estados
Modernos,
que
el establecimiento
de
tributos
aduaneros
se debió
a
una
política económica, resultando así
en
los inicios
del
ahora
denominado
Arancel. Esta
base,
estuvo
dada
por
el
Minístro
de
Hacienda
de
Carlos
XI\1,
quien
con el afán
de
proteger el
mercado
local,
gravó
con
mayores
tributos a las
importaciones
y
eliminó
las
aduanas
interiores
creadas
en
la
Edad
Media.
Sin
embargo,
el
incremento
de
dichos
tributos
generó
un
menor
dinamismo
en
el comercio intemacional.4
Esta concepción,
eminentemente
recaudadora,
tenía
sentido
en
esa época, toda
vez
que
las políticas
arancelarias
iban
de
la
mano
con
las
políticas
comerciales
de
entonces. Sin
embargo,
somos
de
la
opinión
que
«recaudar
aranceles
y tributos
del
Gobierno
Central(.
..
)»
no
es la
finalidad,
que
al
día
de
hoy,
debería
perseguir
la
ADUANA,
si es
que
tenemos
en
cuenta
la
actual
coyuntura
comercial
que
atraviesa
el
Perú
como
consecuencia
de
la
globalización
y
los
Acuerdos
Comerciales
celebrados, y el objetivo establecido
en
el
Artículo
1
de
la
Ley
General
de
Aduanas,
al cual
haremos
referencia a
continuación.
El
«Principio
de
facilitación
del
Comercio
Exterior>>
El
Artículo
1
del
TUO
de
la
Ley
General
de
Aduanas
establece
textualmente
que
«Los
servicios
aduaneros
son
esenciales
y
están
destinados
a facilitar
el
comercio
extaior, contribuyendo
al
desarrollo
nacional
y
velando
por
el
interés
fiscal.>>
Ante
ello,
podemos
observar
que
el
Artículo
1
de
la Ley
antes
indicada,
es decir, el
Artículo
más
importante
de
dicha
norma,
el cual
marca
la
pauta
para
el
desarrollo
de
la
misma,
establece
que
el
<>
de
facilitación
de
comercio
exterior
deberá
regir
y
prevalecer
en
todas
las
actuaciones
de
la
ADUANA,
al
seíialar
que
los
servicios
aduaneros
están
destinados,
es decir,
tienen
como
finalidad, facilitar el comercio exterior.
En
ese
mismo
sentido,
se
pronuncia
el
Reglamento
de
Organización y Funciones (ROF)
de
CHARLES CASTLE SAN MARTÍN
la
Superintendencia
Nacional
de
Administración
Tributaria,
aprobado
mediante
Decreto
Supremo
No. 115-2002-PCM, al decretar
en
el
literal d)
de
su
Artículo 14
que
la
Administración
Aduanera
tiene
por
finalidad
el
comercio
exterior(.
..
)>>.
De
esta
manera,
tanto
la
Ley
General
de
Aduanas
como
el
Reglamento
que
regula
las
funciones
de
la
ADUANA
(ROF),
establecen
con
claridad
una
de
las funciones
primordiales
que
debe
cumplir
indudablemente
la
Administración
Aduanera:
facilitar el comercio exterior.
En
palabras
de
Fernando
Cosio Jara5 facilitar
el
comercio
exterior
quiere
decir
que la
Aduana
<<110
puede
resultar
entorpecedora
del
servicio
aduanero>>.
Abundando
en
el tema, el
mismo
autor
señala
que
«Esta función del Estado
(refiriéndose
a
la
facilitación del comercio exterior)
como
en
te
regulador
de
la
actividad
económica
y
como
facilitadm~
implica
la
toma
de
decisiones
en
materia aduanera
que
inclusive
determinen
la
reducción o eliminación
de
barreras
arancelarias
e inclusive
la
limitación
al
aforo
físico
de
las
mercancías,
en
países
donde
anteriormente
la
caja
fiscal
tenía
como
fuente principal
el
tributo
aduanero
y
donde
el
control aduanero
estaba
basado
en
el
aforo
total
de
las
mercancías,
ello
con
el
propósito
de
atraer
la
inversión
de
los
capitales
foráneos,
tomando
en
cuenta
que
las
empresas
extranjeras
al
considerar
los
factores
bajo
control
gubernamental
que
afectan
la
decisión
sobre
si
exportar o
invertir
en
el
exterior
para
fabricar artículos
para
la
exportación,
la
Administración Aduanera y Puertos
generales
dominan
por
completo
la
mayoría
de
otros
ahorros
tributarios y
un
elemento
clillie
en/os
ahorros
en
costos
de
las
reformas
de
la
Administración
Comercial
es
la
velocidad
del
despacho
aduana/
portuario,
en
virtud
de
este
nuevo
entorno
la
Aduana persigue brindar
al
usuario
las
condiciones
necesarias
para
1111
despacho
simple y
eficaz
con mínimas o nulas barreras arancelarias y
paraarancelarias».
En
ese
mismo
sentido,
en
nuestra
opinión,
el
Principio
bajo
referencia
debe
estar
presente
en
cada
una
de
las
actividades
e intervenciones
de
la
ADUANA,
con lo cual, ésta
Entidad
debe
hacer fácil
y
ágil
el
tráfico
internacional
de
mercancías,
generando
así
incentivos
para
los
inversionistas
nacionales
y
extranjeros
que
buscan
ahorro
y
velocidad
en
el
despacho
aduanero,
haciendo
competitiva
la
inversión
en
el Perú.
Entonces,
en
pocas palabras,
podemos
decir
que
a
través
de
la
facilitación del comercio
exterior
se
debe
buscar
que
la
Aduana
se
convierta
en
una
agente
que
ayude
a
agilizar
el
intercambio
de
mercancías
entre
los países.
Es
preferible
que
la administración aduanera
se
centre
en
facilitar antes que en recaudar
Sobre
el
particular,
consideramos
que
la
finalidad
«recaudadora»
de
la
Aduana
establecida
3
COSIO
JARA,
remando.
eManu~l
de
Derecho
Aduanero».
Lima:
Editorial
Rodhas,
2002.
4 CAMPOS,
Antonio.
«Comercio
Internacional
e
Importación".
Sao Paulo:
Ediciones
Aduaneiras,
1990.
5 COSIO JARA,
Fernando.
Op.
cit. •
•
¿RECAUDAR O FACILITAR? ¡GRAN DILEMA DE LAADMINISTRACIÓN ADUANERA'
en
el Decreto
Supremo
antes señalado, así como en
la Ley 24829, estaría desfasada y
no
va
de
la
mano
con la actual
coyuntura
comercial.
Si
lo
que
se
busca,
mediante
las
políticas
tributario aduaneras, es
que
la
ADUANA
enfoque
únicamente
su
interés
en
recaudar
tributos,
entonces
desde
la perspectiva
de
la globalización y
los
Acuerdos
Comerciales
de
desgravación
arancelaria celebrados
por
el Perú, como la Decisión
414
de
la Comisión
de
la
CAN
6,
el
próximo
TLC con
los Estados Unidos, los
Acuerdos
firmados con los
países
de
la ALADI,
entre
otros, los
mismos
que
buscan
reducir los derechos
de
aduana,
en
algunos
casos,
hasta
0%,
no
tendría
sentido
que
el
Estado
destine
recursos
para
mantener
vigente
una
ADUANA
Lo descrito
en
el párrafo precedente,
encuentra
mayor
sustento
en
las
reducciones
arancelarias
y
en
las modificaciones a los
Aranceles
de
Aduana
que
se
han
aprobado
desde
la
publicación
del
Decreto
Supremo
No. 100-93-EF,
hasta
la
entrada
en
vigencia
del
nuevo
Arancel
de
Aduanas
(aprobado
mediante
Decreto
Supremo
No.
017-
2007-EP);
con
lo cual,
queda
clara
la
inminente
reducción
de
la
recaudación
tributaria
generada
por
la
importación
de
mercancías.
Los expertos reunidos
en
1992
en
Montego Bay
señalaron
que
«la
tributación
debe
ser
zm
instrumento
propicio
para
facilitar
el
comercio
internacional
al
tiempo
de
continuar
siendo,
como
siempre,
un
proveedor
de
recursos
financieros
genuinos
para
que
los
Gobiernos
puedan
prestar
mejor
los
servicios
esenciales
a
su
cargo»
9
(subrayado
nuestro)
Podemos
entonces
advertir
que
la
actual
política
tributario-aduanera
no
está
de
acorde
con
lo
establecido
en
los
Considerandos
del
Decreto
Supremo
que
ordenó
la
fusión
entre
SUNAT
y
ADUANA, ni con
la
Ley 24829. Mientras
que
aquella
busca
eliminar
(al
igual
que
los
países
que
conforman la CAN, ALADI, MERCOSUR, etc.) las
barreras
arancelarias
a fin
de
fomentar
el
libre
intercambio comercial
entre
los países,
de
acuerdo
a lo
que
hemos
mencionado
anteriormente;
éstas
(la SUNAT y la
ADUANA)
estarían
demandando
preocupación
en
la recaudación.
Por
lo
expuesto,
es
necesario
darle
una
interpretación
adecuada
al
Artículo
1
de
la Ley
General
de
Aduanas,
que
esté
en
concordancia con
las
normas
antes
referidas. De
esa
manera,
somos
de
la opinión
que
dicho Artículo debería ser leído e
interpretado
de
la
siguiente
manera:
<
servicios
adumu'rosw
son
esenciales
y
estarán
destinados
a
facilitar
el
comercio exterior, contribuyendo, a
través
de
esta
finalidad,
con
el
desarrollo
nacional,
observando
(es
decir, sin
perder
de
vista)
el
interés
fiscal.>>
Como
se
puede
deducir,
es la facilitación
del
comercio
exterior
que
debe
dar
la
pauta
para
el
desarrollo
nacional
y el
interés
fiscal. En
otras
palabras,
es
a
través
y
mediante
la facilitación
del
comercio exterior
que
se
debe
fomentar el desarrollo
nacional, sin ir
en
contra del interés fiscal (que
al
fin
y
al
cabo tiene
como
fundamento
la recaudación).
Por
ello,
consideramos
que
el
interés
fiscal
no
es
una
finalidad,
ni
un
objetivo,
ni
un
medio
para
facilitar el comercio exterior, sino, es
simplemente
un
límite
en
su
actividad
que
debe
de
tener
en
cuenta
la
ADUANA
cuando
preste
los
servicios
aduaneros.
Es
así,
que
no
encontramos
sustento
alguno
para
que
la
ADUANA
se
siga
comportando
como
una
Entidad Estatal
que
tiene como finalidad sustancial
o
principal
la
recaudación
de
aranceles
y
tributos
generados
por
la nacionalización (importación)
de
mercancías.
Afirmamos
que
la finalidad
de
la
ADUANA
no
debería ser
<
aranceles
y tributos
del
Gobierno
Central>>,
como
<>,
desde
nuestro
punto
de
vista, se establece
en
los
Considerandos
del Decreto
Supremo
No. 061-2002-PCM y
en
la Ley
No. 24829; sino, facilitar el comercio exterior.
Por
ello, y a fin
que
la
normativa
en
que
se
sustenta las actuaciones
de
la
ADUANA
estén
de
la
mano
con
la
actual
política
tributario-aduanera,
creemos
necesario
una
modificación sustancial
de
la Ley 24829, así
como
la separación
de
la SUNAT y
la
ADUANA,
por
cuanto, como
hemos
sustentando
anteriormente,
persiguen
y
tienen
finalidades
distintas.
A manera
de
conclusión
Por
todo
lo
expuesto
anteriormente,
las
finalidades
de
la
SUNAT
y
de
la
ADUANA
no
deberían
ser
sustancialmente
concordantes, con
lo
cual
no
es posible la integración, a la fecha, como ya
hemos
dicho,
de
ambas
Entidades.
Con
ello,
nos
preguntamos
sí
en
realidad
se
cumplió
con
el
objetivo
de
<>
del
Estado
peruano
propuesto
por
la
Ley
No. 27658, e incluso, si fue
conveniente
(no
desde
el
punto
de
vista
de
la
recaudación) la fusión
de
dichas Entidades.
Es objetivo del
presente
artículo
dejar
en
claro
que,
como
consecuencia
de
la fusión
de
SUNAT y
ADUANAS,
se
ha
perdido
la
perspectiva
del
6 A
trav0s
de
lJ
cual
la
Comisión
de
la
Comunidad
Andina
aprobó
el
programa
de
desgravación
arancelaria
para
los
productos
del
universo
arancelario
que
comercializa
Perú
con
los
demás
Países
Mien1bros.
7 A
través
de
este
Decreto
Supremo
se
establecieron
tasas
arancelarias
de
25% y
15')(,
aplicables
a
las
importaciones
de
mercancías.
S
Con
la
entrada
en
vigencia
de
este
nuevo
Arancel
de
Aduanas,
las
tasas
arancelarias
aplicab!l's
a la
importación
de
mercancías
han
quedado
establecidas
en
O(Xl,
12(X)
y
20
1
~
9 C.I.A.T.
Centro
Interamericano
de
Administradores
Tributarios,
26
Congreso
Montl'go
Bay 1992.
La
Tributación
Frente
a
las
Tendencias
de
la
Economía
Mundial:
Madrid:
Instituto
de
Estudios
Fiscales. 1993,
pág.
10.
10
Entendiéndose
coino
toda activid.1d
que
realiza
la
Aduana
directa e indirectan1ente
en
el ejercicio
de
sus
funciones
.
«Principio>>
rector
que
debería
guiar
las actuaciones
de
la
Aduana:
ser
un
facilitador
del
comercio
exterior. Esto,
no
se
estaría
cumpliendo
como
los
contribuyentes quisieran,
toda
vez que, la
<
incorporante>> (SUNAT),
ha
impuesto,
como
se
previó
que
iba a
ser
cuando
se
publicó
la
norma
que
ordenó
la
fusión,
sus
principios
y
objetivos
recaudadores.
En
consecuencia,
a
los
cuatro
años
de
materializada esta fusión,
queda
la sensación
entre
los inversionistas, contribuyentes y asesores legales
en
esta materia,
que
la
ADUANA
busca
recaudar
antes
que
facilitar, obstaculizando,
más
que antes, la
fluidez que debería tener
el
comercio internacional; lo
cual,
no
tiene sentido,
dado
que
la tendencia mundial
es eliminar, paulatinamente, las barreras arancelarias
en
el tráfico internacional
de
mercancías.
No
estamos
buscamos
criticar
la
labor
ni
el
esfuerzo
que
viene realizando la
ADUANA.
Lo
que
se pretende, es dejar
en
claro
que
ambas
Entidades
CHARLES
CASTLE
SAN
MAR
TIN
no
deberían
perseguir
ni
buscar
los
mismos
objetivos;
mientras
que
a la
SUNAT
le
interesa
recaudar,
a
la
ADUANA
debería
interesarle
facilitar,
o,
en
todo
caso, debería preferir esto antes
que
recaudar.
Por
lo
expuesto,
no
nos
queda
más
que
mencionar
que
de
querer
lograrse
una
real
modernización
en
la
Administración
Tributaria
y
Aduanera,
y así
romper
el
paradigma
de
la función
recaudadora
que
tiene la ADUANA, se
deberá
tener
presente
los
objetivos
reales
de
éstas
Entidades.
Máxime, si el
Perú
ésta a
puertas
de
concretar
un
TLC
con
los
Estados
Unidos
y
está
buscando
celebrar con la Unión Europea
un
Acuerdo
con las
mismas
características.
Fortaleciendo
el
rol
de
facilitador
de
comercio exterior
que
debería
tener
la
ADUANA,
nos
puede
ayudar
a lograr, como país,
una
ventaja competitiva
sobre
nuestros
vecinos, y
por
lo tanto, convertirnos
en
un
mercado
atractivo
para
los
inversionistas
nacionales
y
extranjerosO
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