Las nuevas relaciones entre el Proceso Constitucional de Cumplimiento y el Proceso Contencioso-Administrativo: la Sentencia recaída en el Expediente N.º 0168-2005- PC/TC, caso «Maximiliano Villanueva Valverde»
| Autor | Ramón Huapaya Tapia |
| Páginas | 445-475 |
Page 445
El* problema1 de la morosidad o inactividad administrativa, constituye una patología de la actuación administrativa, su completa nega-Page 446ción2. Presupone el incumplimiento de un deber legal de actuar por parte de la Administración Pública, que se encuentra regulado en las normas jurídicas que disciplina su actuación sujeta al Derecho administrativo3.
Si bien es cierto, la lucha contra las inmunidades del poder en el Derecho administrativo mediante el proceso contencioso-administrativo, ha constituido un punto central de la atención de los juristas, no es menos claro que sus enfoques se han centrado principalmente en el control jurisdiccional de la actividad administrativa, mediante el estudio de fórmulas procesales para superar la ilegalidad del actuar administrativo a través de las figuras clásicas del acto administrativo, los reglamentos, o hasta inclusive, el silencio administrativo4. Sin embargo, la atención de los estudios procesales administrativas con respecto al tema de la superación de la inactividad administrativa, en un principio fueron escasos, y centrados casi todos en el anacrónico silencio administrativo5.
Page 447
No obstante lo señalado anteriormente, desde el capital trabajo de Alejandro NIETO sobre el control jurisdiccional de la inactividad de la Administración6, la doctrina ha comenzado a mostrar especial atención sobre el tema, destacando actualmente, entre varios trabajos españoles y americanos, los de UROSA MAGGI, GOMEZ PUENTE, AGUADO I CUDOLA, y TORNOS MAS7.
Pues bien, entrando ya en la materia que nos interesa, la primera pregunta que deberíamos plantearnos para comenzar este análisis, es la siguiente: ¿en qué consiste la inactividad administrativa, y por qué es tan odiosa?.
Hemos señalado en otro lugar8, que el concepto de inactividad más logrado en doctrina, es el ofrecido por Marcos GOMEZ PUENTE, y que hacemos nuestro a efectos de nuestra investigación. Dicho autor señala que la inactividad administrativa es «la constatación de una omisión por la Administración de cualquier actividad, jurídica o material, legalmente debida y materialmente posible»9. A partir de este concepto, se deducen tres ele-Page 448mentos integradores del concepto de inactividad10, claramente identificables:
-
La omisión de actividad jurídica o material.
-
La existencia de un deber legal de actuar, previsto expresamente en una norma jurídica.
-
Contenido posible del deber legal.
De modo complementario al concepto de inactividad administrativa, es preciso indicar que el fundamento de la atribución de efectos jurídicos a la inactividad de la Administración Pública, reside en el incumplimiento del principio de legalidad. Debemos recordar que la existencia de potestades administrativas se sustenta en dotar efectivamente de herramientas jurídicas para la actuación de las entidades de la Administración Pública. En caso exista una norma jurídica que habilite a la Administración para actuar en el ordenamiento jurídico, la renuencia a actuar del funcionario u órgano competente, motivará un incumplimiento necesariamente ilegítimo desde el punto de vista del ordenamiento jurídico administrativo. Por tal motivo, la pasividad, inactividad o morosidad administrativa implicará el incumplimiento de los deberes del Estado de cumplir y hacer cumplir las leyes, obedeciendo la jerarquía (art. 45 primer párrafo y art. 51 de la Constitución). Empero, no solamente la pasividad administrativa tendrá consecuencias jurídicas debido al incumplimiento del principio de legalidad, sino también porque se estaría desconociendo el principio de eficacia de la Administración Pública, que implica que las entidades administrativas deben ejercer sus potestades administrativas con servicio al interés general, pero también consiguiendo objetivos planteados para la satisfacción y el bienestar de los destinatarios de la actuación administrativa, vale decir, los ciudadanos11.
La doctrina ha propuesto distintos criterios tipológicos relativos a clasificar las formas en las que se puede presentar la inactividad administrativa. Precisamente el trabajo pionero sobre el tema fue el de Alejandro NIETO del año 1962, el mismo que efectuó la clásica distinción entre inactividad material «se corresponde con la idea originaria de la misma: es una pasividad, un no hacer de la Administración en el marco de sus competencias ordinarias»; dePage 449otro lado, la inactividad formal «se refiere, por su parte, a la pasividad de la Administración dentro de un procedimiento, es la simple no contestación a una petición de los particulares»12. Posteriormente, muchas investigaciones posteriores han tratado de dilucidar una adecuada tipología de la inactividad administrativa en orden a dejar sin resquicio alguno la existencia de posibilidades de exención del control jurisdiccional de las omisiones administrativas.
Al respecto, luego de evaluar las diferentes posiciones por las que ha transcurrido la doctrina comparada y nacional13, nosotros encontramos consistente el planteamiento recogido por el autor español Marcos GOMEZ PUEN-TE (en su obra, «La inactividad de la Administración»), aunque con ciertas matizaciones y aspectos en los cuales ampliaremos o disentiremos del criterio propuesto por el autor señalado. En tal sentido, proponemos la siguiente clasificación o tipología de la inactividad administrativa:
(i) Inactividad formal, o inactividad en la producción de una declaración de voluntad administrativa: Estos supuestos nos refieren a la existencia de un deber jurídico de emisión de una declaración de voluntad vinculante de cargo de la Administración, el mismo que es omitido deliberadamente por la Administración. Efectivamente, estos supuestos de inactividad están referidos a la inexistencia de una declaración de voluntad expresa de la Administración Pública (en donde debería haberla), atribuyendo un sentido amplio a la expresión «declaración de voluntad», la misma que puede ser normativa (emisión de una norma reglamentaria), convencional (concurrir a una declaración de voluntad conjunta, para la celebración de contratos públicos, convenios y otras formas de colaboración administrativa), así como el supuesto típico de no ejercicio de la voluntad administrativa en orden a la emisión de una declaración de voluntad administrativa en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria (un acto administrativo). De esta manera, existirían las siguientes formas o tipos de inactividad administrativa declarativa:
-
Inactividad normativa (reglamentaria): Constituye la omisión de realización de un deber específico de emisión de una norma por parte de la Administración Pública. Concretamente, se trata de un supuesto de omisión de una declaración de voluntad normativa de la Administración, la misma que debía materializarse a través de la emisión de una norma reglamentaria.
Page 450
b) Inactividad convencional: Es la forma de inactividad que se presenta cuando la Administración falta a un deber impuesto de concurrir a la celebración de un acuerdo o concierto en el marco de normas de derecho público, o cuando una vez celebrado éste, falta a la emisión de declaraciones de voluntad necesarias para la ejecución del mismo. Puede ocurrir tanto en la celebración de contratos públicos (regidos en nuestro país por el TUO de la Ley de contrataciones y adquisiciones del Estado (D.S. N.º 083-2004-PCM), su Reglamento y normas complementarias), contratos referidos a bienes de dominio privado del Estado, contratos de concesiones de obras públicas y servicios públicos, convenios de gestión, convenios de colaboración, entre otras formas de concierto administrativo con particulares.
c) Inactividad en la producción de un acto administrativo: Acontece cuando la administración no emite una declaración de voluntad en sentido estricto, esto es, cuando no emite un acto administrativo ante requerimiento o petición efectuada por un administrado. En concreto, estamos frente a la inactividad de la Administración en el ejercicio de cualesquiera de sus potestades administrativas (distintas de la reglamentaria), en orden a la producción de un resultado jurídico concreto, esto es, la emisión de una decisión administrativa, un acto administrativo.
(ii) Inactividad material: Estamos aquí en un plano distinto, se ha impuesto a la Administración un deber jurídico de realización de una actuación material específica...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba