La raíz constitucional de la protección del usuario de los servicios públicos

AutorAlejandro Pérez Hualde
Páginas477-492

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I Advertencia preliminar

Efectuaremos algunos1 razonamientos sobre la experiencia y la realidad actual de la protección del usuario de los servicios públicos en la Argentina; pero esa realidad hoy no está en condiciones de ser exhibida como ejemplo o consejo a seguir por otros países hermanos.

Para el análisis que formulamos en este breve ensayo hemos tomado como base el texto de la Constitución Política del Perú (CPP), dos importantes fallos de su Tribunal Constitucional y la doctrina específica sobre servicios públicos que hemos tenido a nuestro alcance, en especial la de Baldo KRESALJA.

Esperamos que los amigos participantes de este Segundo Congreso Peruano sepan disculpar la audacia de este profesor foráneo que se entremete en los temas locales, pero la alternativa de hablar de generalidades lejanas a la realidad de este querido país no nos resultaba tentadora en grado alguno. Hemos preferido asumir el riesgo de incurrir en alguna falla por desconocimiento del contexto real en que se desenvuelven las instituciones como única manera de tener la posibilidad de acertar con alguna reflexión útil que pueda significar un aporte real a tan compleja problemática.

II El usuario en el ordenamiento jurídico

El Diccionario de la Real Academia Española dice que «usuario» es el «que usa ordinariamente algo; dicho de una persona que tiene derecho dePage 478usar de una cosa ajena con cierta limitación; o que, por concesión gubernativa o por otro título legítimo, goza un aprovechamiento de aguas derivadas de corriente pública».

Una cosa es ser usuario en general de cualquier servicio puesto a disposición en el mercado y otra muy distinta es ser usuario de los servicios públicos. El usuario del servicio público en el ordenamiento jurídico peruano tiene un sentido propio preciso y comprometido ideológicamente, en la medida que el texto también se refiere a servicios públicos en el art. 58 de la Constitución Política del Perú (CPP).

El usuario del servicio público está comprendido en el concepto amplio del art. 65 CPP pero debe ser tomado con otra dimensión cuando ese usuario se encuentra frente al servicio público.

Cuando, en algún momento de fuerte influencia neoliberal, se buscó despublicizar a los servicios públicos argentinos, expresamente se empleó el término cliente, en lugar del de usuario; así se hizo en los reglamentos de los servicios básicos telefónicos2; y se usó el término consumidor para tratar al usuario del servicio público domiciliario de gas natural3. Pero esa impronta contó con muy breve lapso en ese nivel extremo, pues la reforma de la Constitución Argentina de 1994 revitalizó la presencia del servicio público en ese ordenamiento constitucional; hoy el usuario se encuentra sólidamente presente en él.

Podemos señalar que, si bien nuestros países latinoamericanos no han sido ajenos al proceso de liberalización de servicios públicos que se dio en el mundo desarrollado, del que nos expuso en este mismo foro Germán VALENCIA MARTÍN4 hace dos años, es evidente que ello ocurrió con otros matices y en un contexto muy distinto al que presenta la Unión Europea.

1. Los tratados internacionales

En diversos tratados5 internacionales de derechos humanos se ha hecho referencia, aunque no expresamente, al tema de los servicios públicos.

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Desde un punto de vista estrictamente literal, figuran únicamente en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que en su art. XXXVI establece el «Deber de pagar impuestos: Toda persona tiene el deber de pagar impuestos establecidos por la ley para el sostenimiento de los servicios públicos».

No obstante, consideramos que se encuentra implícito en otros tratados como es el caso del art. 25 inc. 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos que dice: «Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios». Similar cláusula contiene el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que en su art. 11 dice: «Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento». Estas afirmaciones se ven completadas por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, ya mencionada, que en su art. XI estipula que este nivel se debe corresponder con el que «permitan los recursos públicos y los de la comunidad».

Por su parte, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial establece en su art. 5 inc. f, que «Los Estados Partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, (…) particularmente en el goce de los derechos siguientes: (…) el derecho al acceso a todos los lugares y servicios destinados al uso público, tales como los medios de transporte, hoteles, restaurantes, cafés, espectáculos y parques».

Coincidimos con Jorge SALOMONI en que los servicios públicos tienen raigambre en los tratados internacionales de protección de los derechos humanos incorporados en nuestra Constitución6. El autor asienta su afirmación en el texto explícito del, ya trascripto, art. XXXVI de la Declaración Americana.

Sin embargo no compartimos esta restricción de la fuente por cuanto consideramos que los conceptos de impuesto y de servicio público empleados en ese artículo lo han sido en un sentido demasiado amplio. Se ha comprendido a las tasas dentro del concepto de impuesto y se ha tomado al servicio público con el alcance de la doctrina francesa que no lo distingue, como sí lo hace la doctrina administrativista argentina7, de las funciones del Estado.

Consideramos que tanto las normas de la Declaración Universal, del Pacto Internacional, de la Declaración Americana (art. XI), como de la Convención Internacional, recién transcriptas, son específicas. Todas se refieren al derecho a un nivel de vida adecuado; se incluye expresamente a la familia; el primero menciona el bienestar, el segundo se refiere a condiciones de existencia, y la última, muy concretamente, se refiere a los servicios destinados al uso público. Se trata de bienestar y condiciones de existencia que buscan definir un resultado obtenido como consecuencia de la atención de diver- sas necesidades básicas según un concepto acorde al medio cultural, social y económico de cada comunidad. No es el derecho concreto a la salud, a la educación o al trabajo o a la subsistencia, pues todos ellos son motivo de tratamiento en otros artículos de esas mismas convenciones internacionales. Entendemos que la referencia se dirige directamente a la cobertura de necesidades como el agua potable, la electricidad, el gas natural, los servicios sanitarios, el alumbrado público, la recolección de residuos, y el transporte público, como expresamente se menciona a este último.

Es en estas normas en que encontramos la base positiva en los tratados internacionales que brindan sustento formal a la raigambre constitucional de los derechos del usuario de los servicios públicos y del deber jurídico del Estado de garantizar su cobertura. Esto es así en la medida que la Constitución Política reconoce que «los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional» (art. 55 CPP).

2. La Constitución Política del Perú

El análisis constitucional debe tener muy en cuenta, como lo aconseja Jorge DANÓS8, que tanto el Perú como la Argentina y Chile, entre otros, sonPage 481países que han experimentado una importante transformación en el rol del Estado en la economía caracterizado por una profunda liberalización de amplios sectores económicos en general y de la prestación de los servicios públicos en especial.

La Constitución Argentina contiene dos normas expresas que se refieren a la protección de los usuarios de los servicios públicos9. El texto constitucional argentino, en un par de normas de plena operatividad10, no solo distingue claramente los conceptos de usuario de consumidor11 sino que, además, les brinda protección diferenciada a uno y a otro12. Solo al primero lePage 482garantiza el control de calidad y eficiencia de los servicios públicos y la existencia de sus marcos regulatorios.

En la Constitución Política peruana no encontramos normas con esa precisión literal pero consideramos que la protección del usuario de los servicios públicos está garantizada con claridad en la medida que efectuemos una correcta interpretación de la normativa aplicable.

En el primer artículo de los «Principios Generales» del «Régimen Económico» que adopta la constitución peruana (art. 58) dice: «La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura». En esta...

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