La publicidad de las normas legales: Su impacto en la administración pública,en los administrados y en la sociedad

AutorRoberto Jiménez Murillo
Páginas847-864

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I Presentación del tema

La publicidad de las normas legales constituye un mecanismo de ma nifestación externa de las decisiones del Estado, desde las más complejas hasta las más simples, lo cual se justifica cuando sus mandatos vinculan a la ciudadanía y a la par, a la Administración Pública para que garantice los derechos e intereses de los administrados en general, fomentando la protección y realización del interés general. En efecto, dichos mandatos generarán obligaciones, deberes especiales, restricciones, así como también regularán determinados derechos a ser ejercidos por los administrados ante las diversas entidades públicas que conforman la Administración Pública, la que en paralelo conocerá cuáles son sus atribuciones, deberes y responsabilidades. Por todo ello y más, la publicidad de normas legales de alcance general se hace obligatorio y necesario en un Estado Democrático de Derecho, para que todos sus integrantes, sean estos funcionarios o servidores públicos, ciudadanos, inversionistas nacionales o extranjeros y la comunidad en general, conozca y se someta válidamente a su cumplimiento y vigencia.

Trasunta en el desarrollo de este tema, un elemento muy importante para una Administración Pública que se precie de ser democrática, eficiente y eficaz, cual es otorgar seguridad jurídica a todos los actos que ella apruebe y ejecute en el ejercicio de sus potestades y atribuciones que emanen, precisamente, de normas legales. El Estado está obligado a brindar la seguridad jurídica que necesita una sociedad para su progreso económico, social, jurídico, político y de bienestar general, para lo cual debe realizar –entre otras acciones– la difusión de las normas legales que pro-Page 848duce a través de todos los mecanismos que se encuentren a su alcance. En la medida que la sociedad conozca efectivamente cuáles son las columnas maestras del ordenamiento jurídico nacional, entendido para estos efectos como síntesis de los principales derechos y deberes frente a la Administración Pública, tendremos una comunidad más sólida y con mejor nivel de información, con beneficio multiplicador para un país como el nuestro que aún está forjando bases de una cultura jurídica a nivel de ciudadanía. El rol del Estado, por tanto, es crear y fortalecer una institucionalidad jurídica, para que todos, autoridades públicas, agentes económicos y ciudadanos en general, conozcan, respeten y cumplan las normas legales que rigen en el país y así promueva su más amplio y fácil acceso a todos a la comunidad.

El principio de la seguridad jurídica que brinda el Estado a nivel individual, ha sido explicado por el Tribunal Constitucional Peruano mediante di- versa jurisprudencia1, el que es desarrollado en base a diversos preceptos de la Carta Magna, a los que se puede agregar por parte nuestra algunos elementos adicionales contenidos en el art. 44 de la Constitución Política delPage 849Perú, de cuyo precepto se advierte una proyección general del Estado hacia todos los estamentos de la sociedad, comprendiendo a la seguridad jurídica relacionada con el conocimiento de las leyes y reglamentos que rigen en el país y que son de cumplimiento obligatorio2. En la medida que el Estado cumpla mejor con su deber de publicidad de las normas legales, la ciudadanía cumplirá con sus deberes y ejercitará correctamente sus derechos.

Aquí importa, por lo tanto, distinguir de manera preliminar que no todo lo que es leído de manera cotidiana en el Diario Oficial El Peruano, constituyen –en sentido estricto– normas legales.

II La publicidad de las normas legales del estado
1. El principio de publicidad normativa

El ordenamiento jurídico nacional se constituye por las normas legales que rigen los destinos de una sociedad. En este contexto, el Estado se erige como el único productor de normas legales, por lo que le corresponde a éste disponer su publicidad oficial a través de diversos medios que sean de acceso a toda la comunidad3. La publicidad de las normas legales ha sido expresamente establecida en dos artículos de la Constitución Política de 19934 como un principio general:

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Artículo 51: (…). La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado

.

Artículo 109: La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte

.

Estos dos preceptos constitucionales constituyen un binomio indisoluble, como trataremos de explicarlo en el presente trabajo. Más aún, con apoyo de la jurisprudencia constitucional y de normas reglamentarias complementarias, comprenderemos el alcance del concepto norma del Estado y de publicidad de la ley.

2. Publicidad de las normas legales

Cuando la actual Constitución señala que la publicidad normativa es esencial, debemos entender que lo esencial en Derecho es obligatorio. La publicidad de las normas legales que realiza el Estado directamente y/o la que pueden realizar terceros en su representación (concesión de la publicidad de las normas legales, aún no aplicable en nuestro país) tiene (o tendrá) el carácter oficial. No hay razonamiento jurídico en contrario que sea admisible para justificar la no publicación de determinadas normas legales, salvo que la ley expresamente establezca las causales de excepción de publicidad, tema por lo demás muy delicado, pues desde años atrás la sociedad mediante algunas entidades públicas5 y otras no públicas6 tienen como objetivo desterrar la cultura del secreto, lo que comprende, además de promover y fortalecer el acceso a la información pú-Page 851blica, no justificar relaciones jurídicas que tengan como base a normas legales no publicadas oficialmente.

No obstante la clara posición del Estado que se deriva de lo dispuesto por el art. 51 de la Constitución Política, el Derecho Administrativo advierte la presencia indebida de las normas legales reservadas y de las normas secretas, las que suponen su aplicación por parte de la Administración Pública y por los administrados –según cada posición–, quienes estos últimos en la oportunidad de su conocimiento se acogerán a ellas o formularán contradicción conforme al ordenamiento jurídico vigente, cuando agravian o menoscaban sus derechos7. Al respecto, el profesor Domingo GARCÍA BELAUNDE señala –comentando el art. 51 antes referido– que, aún cuando la terminología no sea exacta, se podría hablar de leyes reservadas y de leyes secretas, siendo las primeras de las que se sabe donde están y que están al alcance de determinados funcionarios y lejos de la publicidad que tienen las demás normas. Agrega que, por el contrario, las normas secretas serían aquellas que nadie conoce o que sólo conoce el que la emitió o su más cercano colaborador8. El mismo autor comenta luego que en su opinión el precepto constitucional comentado es claro, pero también es genérico y que en su opinión no es incompatible que en vía de excepción se den ciertas normas con carácter de reservadas que puedan estar al alcance de determinadas entidades o comisiones parlamentarias, de manera tal que pese a ello, se trate de actos transparentes. Las materias objeto de este tratamiento deben ser puntuales y en materias especialísimas, como es el caso de defensa y siempre puestas en conocimiento del Congreso de la República9.

Así pues, por nuestra parte, corresponde esbozar la diferencia entre:

i) Normas legales reservadas, por razón de la materia, con publicidad posterior a la ejecución de sus mandatos: Estas normas sólo tendrán justificación para su no publicación, siempre y cuando una ley especial previamente vigente fundamente tal situación en razones de alto interés público o seguridad nacional. Una vez ejecutadas tales normas, la reserva debe ser desclasificada, por lo que posteriormente debe operar su difusión, convalidándose así en el ordenamiento jurídico nacional.

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ii) Normas legales secretas, que no se publican posteriormente ni se difunden luego de su aprobación10 : Estas normas no tienen sustento jurídico para ser tales y tienen tal status en la medida que así lo disponen arbitrariamente las autoridades que las aprueban. Al ser secretas, no están sujetas a ningún tipo de control ni fiscalización por parte de las autoridades convocadas a tales fines.

iii) Normas legales dispensadas de publicación oficial, pero difundidas por otros medios diferentes al diario oficial El Peruano: De acuerdo a criterios previamente establecidos en la ley, determinadas entidades públicas que producen normas legales de carácter general, pueden ser dispensadas de su publicación en el diario oficial El Peruano, lo que no las exime de su difusión por otros medios para conocimiento de la ciudadanía propiamente.

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2.1. Efectos de las normas legales no publicadas

Las normas legales de alcance general que se publican están destinadas para su normal y ordinario cumplimiento. Pero eventualmente, pueden ser motivo de procesos constitucionales por ser contrarias al orden constitucional o legal vigente11. Mas para los efectos del presente trabajo, importa advertir cuáles son los efectos de una norma legal de alcance general no publicada oficialmente y calificada de secreta. También corresponderá calificar...

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