A propósito de las reservas marinas: Los derechos adquiridos para el aprovechamiento de recursos naturales no renovables ante la creación de Áreas Naturales Protegidas
| Autor | Sandra Lock Benavides |
Introducción
Recientemente en nuestro país, el Ministerio del Ambiente (en adelante, el “MINAM”) y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SERNANP se encuentran trabajando la propuesta para la posible creación de la Reserva Nacional Dorsal de Nasca (en adelante, “RNDN”), la cual sería la primer Área Natural Protegida (en adelante, “ANP”) netamente marina del país y permitiría la conservación de alrededor del 8 % de nuestro territorio marítimo.
Si bien el Poder Ejecutivo ha emitido distintos pronunciamientos en los cuales se comprometía a la creación de dicha área para finales del año 2020, es recién con fecha 10 de marzo de 2021, mediante la Resolución Ministerial No. 041-2021-MINAM, que se publicó en el Diario Oficial El Peruano el proyecto de Decreto Supremo que establecería la RNDN (en adelante, el “Proyecto”) para conservar una cordillera submarina con más de 3000 metros de profundidad que se ubica frente al departamento de Ica y que es hábitat de diversas especies acuáticas (algunas incluso en peligro de extinción). Desde su publicación, el Proyecto fue sujeto a opiniones o sugerencias de los interesados, por un plazo de diez (10) días hábiles.
Siendo este el caso, es importante mencionar como antecedente que el año 2019 el Gobierno peruano se comprometió a crear dos (2) reservas marinas: Mar Tropical de Grau (Piura y Tumbes) y la RNDN. En el caso de esta última, el área a proteger equivale a 63 mil kilómetros cuadrados, los cuales corresponden al 7.3% del territorio marítimo peruano, por lo que se convertiría en el ANP más grande del Perú.
Si bien las propuestas de reservas marinas antes mencionadas albergan una alta cantidad de diversidad biológica y cuentan con gran importancia tanto social como económica para el Perú, desde el año 2016 la propuesta de la Zona Reservada que sería denominada “Mar Pacífico Tropical Peruano” (en adelante, “Zona Reservada Mar Tropical”) -que tiene como objetivo conservar la zona del mar cálido que se extiende por los departamentos de Tumbes y Piura- continúa en discusión pues se identificó que existen proyectos de inversión que tienen como objetivo principal el aprovechamiento de recursos naturales no renovables, los cuales se superponen parcialmente con el área que se plantea declarar como Zona Reservada.
Respecto a la RNDN, con la publicación del Proyecto se ha reafirmado el interés y voluntad del MINAM en consolidar la creación de dicha ANP. No obstante, el problema que surge y es necesario analizar es si dado que tanto esta posible ANP como la Zona Reservada Mar Tropical serían declaradas de manera posterior a derechos preexistentes en estas áreas, su establecimiento podría generar impactos negativos para los titulares; y si, de ser el caso, dichos impactos podrían ser gestionados de manera sostenible para generar un balance entre la conservación de la diversidad biológica y el fomento de la inversión privada.
En ese contexto, mediante el presente artículo se revisará el marco regulatorio ambiental vigente para la protección de ANP, a efectos de determinar cuál es la relación que existe entre la creación de nuevas ANP (incluyendo Zonas Reservadas) y los derechos adquiridos previamente para el aprovechamiento de recursos naturales no renovables.
De esta manera, se busca identificar cuáles serían las principales implicancias que generaría la creación de la RNDN -tomando en cuenta el antecedente de la Zona Reservada Mar Tropical- sobre las actividades extractivas que se han venido desarrollando anteriormente en esta área.
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Marco legal
1.1. Categorías de ANP existentes.
De acuerdo con la Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley No. 26834, (en adelante, “Ley ANP”) y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo No. 038-2001-AG (en adelante, el “Reglamento”), las ANP son los espacios continentales y/o marinos del territorio nacional, expresamente reconocidos como tales para conservar la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico.
Así las cosas, según la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA, las ANP “(…) hacen posible la conservación de la diversidad biológica (ecosistemas, especies y genes) y cultural de un país para beneficio de las actuales y futuras generaciones. Permiten conservar hábitats, así como especies raras y amenazadas, paisajes valiosos y formaciones geológicas notables. Al mismo tiempo brindan oportunidades para la educación, la investigación científica, la recreación y el turismo.”
Las ANP de administración nacional que conforman el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE, se dividen según sus objetivos en distintas categorías, principalmente bajo los siguientes grupos:
1.1.1. Áreas de uso indirecto.
Las ANP de uso indirecto son aquellas que permiten la investigación científica no manipulativa, la recreación y el turismo, en zonas apropiadamente designadas y manejadas para ello. En dichas áreas no se permite la extracción de recursos naturales, así como modificaciones y transformaciones del ambiente natural, es decir, no se podrían implementar proyectos de inversión que tengan como objetivo el aprovechamiento de recursos naturales no renovables.
Son consideradas áreas de uso indirecto los Parques Nacionales, Santuarios Nacionales y los Santuarios Históricos.
1.1.2. Áreas de uso directo.
Por otro lado, las ANP de uso directo son aquellas que permiten el aprovechamiento o extracción de recursos, prioritariamente por las poblaciones locales, en aquellas zonas y lugares y para aquellos recursos, definidos por el plan de manejo del área. Otros usos y actividades que se desarrollen deberán ser compatibles con los objetivos del área y lo establecido en su Plan Maestro (documento de planificación estratégica de más alto nivel para la gestión del ANP).
Son áreas de uso directo las Reservas Nacionales, Reservas Paisajísticas, Refugios de Vida Silvestre, Reservas Comunales, Bosques de Protección, Cotos de Caza y Áreas de Conservación Regional (en adelante, “ACR”).
1.1.3. Las Zonas Reservadas.
Sin perjuicio de las categorías antes mencionadas, la Ley ANP y el Reglamento establecen que se podrán establecer de forma transitoria Zonas Reservadas en aquellas áreas que, si bien reúnen las características para ser consideradas como ANP, requieren que se realicen estudios complementarios para determinar la extensión y categoría aplicable, entre otros aspectos.
Las Zonas Reservadas son parte de las ANP de administración nacional bajo la administración del SERNANP y que por lo tanto forman parte del SINANPE.
Según la modificación realizada mediante la Ley No. 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, las Zonas Reservadas son creadas mediante Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Asimismo, la categorización definitiva de las Zonas Reservadas también es declarada mediante Decreto Supremo. Cabe mencionar que, según la naturaleza de la Zona Reservada y en aplicación del principio precautorio, el SERNANP podría determinar que no es posible realizar actividades relacionadas a explotación de recursos naturales no renovables hasta su categorización final.
1.2. Marco regulatorio ambiental para el aprovechamiento de recursos naturales no renovables en ANP.
1.2.1. Cuando el ANP es preexistente al proyecto.
De conformidad con la normativa vigente, para la implementación de nuevos proyectos de inversión que tengan como objetivo el aprovechamiento de recursos naturales no renovables (i.e. minería, energía, pesca, entre otros) en zonas que se superpongan en todo o en parte con ANP, sus Zonas de Amortiguamiento o ACR, en primer lugar, las autoridades competentes deben cumplir con solicitar ante el SERNANP la emisión de Compatibilidad previamente al otorgamiento de cualquier tipo de derecho.
La emisión de Compatibilidad debe analizar la propuesta de una actividad con la conservación de las zonas antes mencionadas de acuerdo con la categoría, zonificación, Plan Maestro y objetivos de creación del área.
En ese conexto, una vez otorgada la Compatibilidad, la autoridad ambiental competente para evaluar el instrumento de gestión ambiental correspondiente requerido para el desarrollo del proyecto de inversión que tenga como objetivo el aprovechamiento de recursos naturales no renovables deberá solicitar ante el SERNANP la Opinión Técnica sobre los Términos de Referencia previamente a la elaboración de dicho instrumento de gestión ambiental.
Del mismo modo, durante el procedimiento para la evaluación del instrumento de gestión ambiental, la autoridad ambiental competente deberá solicitar ante el SERNANP la Opinión Técnica Previa Favorable a la aprobación de dicho instrumento. Sobre este punto en particular, el SERNANP deberá evaluar el instrumento de gestión ambiental para determinar la viabilidad ambiental, en virtud a los aspectos técnicos y legales correspondientes a la...
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