4 Propiedad de las comunidades campesinas y nativas.

El número 21 del Informativo Legal Agrarioestuvo dedicado a la legislación de comunidades campesinas y nativas, la cual, como se ha mencionado, se mantiene en lo fundamental sin variaciones. sin embargo, a fin de hacer una síntesis actualizada del tratamiento de estas organizaciones sociales, conocidas hasta 1969 de manera general como comunidades indígenas, nos ocuparemos en este capítulo de los aspectos concernientes a sus tierras.

4.1 Cuánta tierra tienen

Como indicamos en aquel número del Informativo, no es posible dar cifras seguras sobre el número actual de comunidades campesinas y comunidades nativas, ni sobre la cantidad de tierras que poseen. La extensión de tierras que tienen tituladas es una información aun menos confiable.

La razón de esa situación es bastante conocida: desaparecida la Dirección de Comunidades Campesinas y Nativas, luego de la reforma agraria, y liquidado el Instituto Nacional de Desarrollo de las Comunidades Campesinas (INDEC), no hubo dependencia alguna que se ocupara de la promoción, asesoramiento, vigilancia y fiscalización del funcionamiento de las comunidades campesinas y nativas. Tal descuido con estas importantes organizaciones del mundo rural peruano cambió, por razones totalmente oportunistas, durante el gobierno de Alberto Fujimori, cuando en 1998 se creó, dentro del entonces Ministerio de Promoción de la Mujer y el Desarrollo Humano (Promudeh), la secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (sETAI). Años después, en 2001, se creó la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos y Amazónicos (Conapa), pero, ante los duros cuestionamientos que recibió, en abril de 2005 se constituyó el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (Indepa), entidad que ha seguido esa suerte de > que caracteriza la atención del Estado hacia las comunidades: absorbido por el Mimdes a inicios de 2007, y decidida por el Congreso su restitución, fue declarado en reorganización, anunciándose en febrero de 2008 su adscripción, ahora, a la Presidencia del Consejo de Ministros.

Así las cosas, la única entidad que por razones funcionales se vinculaba a las comunidades campesinas y nativas era el Proyecto de Titulación de Tierras y Catastro Rural, hasta que, también a inicios de 2007, fue absorbido por el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri), pasando a integrarse como Cofopri-Rural. Aunque en términos formales la facultad de reconocer a las comunidades y titularlas corresponde a las direcciones regionales agrarias (ahora dependientes de los gobiernos regionales), Cofopri-Rural continúa siendo la única entidad que maneja información nacional sobre estas organizaciones, hasta tanto no se concrete la transferencia de esas funciones a los gobiernos regionales (conforme se dispuso por decreto supremo 056-2010-PCM, de mayo de 2010).

En los cuadros que siguen se aprecia el número de comunidades campesinas y comunidades nativas reconocidas por departamento, así como la cantidad de las que están tituladas y de las que faltan titular. La información fue proporcionada por un funcionario de Cofopri, en agosto de 2010.

[ILUSTRACIÓN OMITIR]

Departamento Comunidades Comunidades Comunidades reconocidas tituladas por titular Amazonas 52 52 0 Áncash 349 328 21 Apurímac 470 432 38 Arequipa 103 94 9 Ayacucho 654 470 184 Cajamarca 104 82 22 Cusco 928 796 132 Huancavelica 592 517 75 Huánuco 285 205 80 Ica 11 3 8 Junín 391 356 35 La Libertad 120 112 8 Lambayeque 28 17 11 Lima 289 228 61 Loreto 95 41 54 Moquegua 75 72 3 Pasco 73 65 8 Piura 136 125 11 Puno 1 265 1 056 209 san Martín 1 1 0 Tacna 46 43 3 Total 6 067 5 095 972 De acuerdo con el texto que acompañaba esa presentación, a mayo de 2009 se habían titulado 5 095 comunidades campesinas, por lo que > (29). Puno, Cusco, Apurímac, Ayacucho y Huancavelica concentran el 65,6% de esas comunidades pendientes de titular. Cabe agregar que en esos cinco departamentos se concentra el 64,4% del total de comunidades campesinas reconocidas en el Perú, el que, a agosto de 2010, ascendía a 6 067 comunidades. La información del PETT, del año 2002, daba cuenta de que las comunidades campesinas tenían en total 19 721 441 ha tituladas; la información proporcionada ahora, con base en datos de setiembre de 2009, señala que el área titulada alcanza a 23 153 744 ha.

Situación similar es la de las comunidades nativas, conforme se puede apreciar en el cuadro siguiente, obtenido también de la presentación de Cofopri en agosto de 2010:

Departamento Comunidades Comunidades Pendientes reconocidas tituladas de titular Amazonas 172 170 2 Ayacucho 2 1 1 Cajamarca 2 2 0 Cusco 63 58 5 Huánuco 13 8 5 Junín 171 159 12 Loreto 619 494 125 Madre de Dios 27 23 4 Pasco 119 98 21 san Martín 30 29 1 Ucayali 243 225 18 Total 1 461 1 267 194 En lo que respecta a las comunidades nativas, la información más reciente de Cofopri señala que la superficie total que tienen titulada asciende a 10 876 281 ha. Llama la atención, sin embargo, que el número de comunidades reconocidas en algunos departamentos sea menor que el reportado en 2009, cuando se señaló que existían 1 510 comunidades nativas, mientras que el total de tierras tituladas sea el mismo que el reportado en setiembre de 2009. En esa oportunidad se afirmaba que de las 10 876 281 ha, >.

En 1999, según el Directorio de comunidades nativas--publicado por la Presidencia de la República y el Ministerio de Agricultura--, existían 1 265 comunidades nativas reconocidas en forma oficial, de las cuales 1 175 eran tituladas, haciendo un total de 6 386 788 ha; para el año 2010, 1 267 comunidades nativas tenían tituladas 10 876 281 ha. Así, según esos datos, 92 nuevas comunidades nativas tituladas habrían recibido 4 489 493 ha, lo cual resulta difícil de aceptar. Ese enorme incremento (70,29%) de tierras tituladas a favor de las comunidades nativas no puede tampoco explicarse por la ampliación de territorios comunales, pues las solicitudes al respecto no habían sido atendidas en los años anteriores.

4.2 Régimen de protección

Más allá de las cifras presentadas en las páginas anteriores y de la comprensible preocupación que genera la falta de información oficial consistente, conviene revisar el actual tratamiento legislativo de las tierras comunales.

Desde 1920, hasta la entrada en vigencia de la Constitución de 1993, las tierras comunales gozaban de un régimen constitucional de carácter proteccionista. La Constitución de 1920 declaraba que > (artículo 41). Incrementando el nivel de protección, la Constitución de 1933 dispuso que > (artículo 209). S Siguiendo el tratamiento de su predecesora, la Constitución de 1979 prácticamente lo repitió, pero agregó una segunda excepción a la inajenabilidad: > (artículo 163) (30).

Llevando al límite la facultad de disposición de sus tierras--que la Constitución de 1979 había abierto--, el artículo 89 de la Carta constitucional de 1993 postula, más bien, la libre disposición de las tierras comunales:

Las comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono previsto en el artículo anterior. En virtud del texto constitucional, las tierras comunales ya no son inalienables ni inembargables. Al dejar de ser inalienables, se entiende que la Constitución diga que pueden ser de libre disposición, dado que hasta a ese extremo se ha extendido la autonomía de las comunidades. En esa virtud, pueden libremente gravarse o hipotecarse, por lo que tampoco tiene sentido declarar su inembargabilidad, de modo que solo subsiste su imprescriptibilidad, es decir, que ninguna persona o institución puede ganar tierras comunales usando el mecanismo de la prescripción adquisitiva de dominio. No obstante, esa única característica del régimen de protección de tierras comunales ha quedado sujeta a una excepción: el abandono, del que nos ocuparemos más adelante.

Tal tratamiento constitucional contrasta con el que se puede encontrar en países vecinos, como Ecuador, Bolivia y Colombia, por mencionar algunos, donde las comunidades y pueblos indígenas reciben protección, en consonancia, además, con el Convenio 169 de la OIT, del que nuestro país es signatario. Allí se encuentra uno de los principales puntos de diferencia entre las autoridades gubernamentales y las organizaciones indígenas y campesinas del Perú, quienes reclaman el cumplimiento de dicho compromiso internacional, lo que debería llevar a una revisión de nuestra legislación, incluyendo una reforma constitucional.

4.3 Parcelación familiar

Uno de los temas más controvertidos en materia de derechos de las comunidades campesinas y nativas es el de la individualización de la propiedad comunal, también conocida como parcelación de tierras dentro de las comunidades.

Entre 1920 y 1987 se mantuvo, con ligeros cambios, la protección de la propiedad colectiva de las comunidades indígenas (llamadas, desde 1969, comunidades campesinas y comunidades nativas). El artículo 2 de la Ley general de comunidades recoge esas ideas al definirlas como organizaciones ligadas por vínculos ancestrales, sociales, económicos y culturales, > (31); mientras que el artículo 8 de la Ley de comunidades nativas y de desarrollo agrario de la selva y ceja de selva, decreto ley 22175, considera, como uno de sus elementos constitutivos, la >.

Desde la época de la Conquista española se conoce que en las comunidades de indígenas coexistía el manejo familiar de las parcelas y el manejo colectivo de otros espacios, de pastos comunales y tierras de barbecho. Para inicios del siglo XX, la mayoría de las comunidades campesinas manejaba sus tierras, preponderantemente, a través de parcelas familiares, y muchas de ellas habían...

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