El proceso contencioso-administrativo en el Perú. Balance de casi 20 años
| Autor | Ramón Huapaya Tapia/Oscar Alejos Guzmán |
| Cargo del Autor | Profesor ordinario de Derecho Administrativo en la Pontificia Universidad Católica del Perú/Adjunto de docencia en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos |
| Páginas | 254-341 |
L
EL PROCESO CONTENCIOSO-
ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ
Balance de casi 20 años*
RAMÓN HUAPAYA TAPIA**
OSCAR ALEJOS GUZMÁN***
I. BREVES ANTECEDENTES HISTÓRICOS
a noción de justicia administrativa o “contencioso-
administrativa” parte de una premisa esencial: efectivizar el
principio de legalidad sobre la Administración Pública,
garantizando un gobierno de leyes, no de la voluntad de los
hombres (García de Enterría, 2000b, pp. 229-236). Así pues, la propia
fuerza del principio de legalidad, según el cual sólo la ley es capaz
de justificar la actuación del poder público en la esfera de los
ciudadanos, hizo necesario el surgimiento de estamentos de control
sobre la legalidad de la actuación de la Administración Pública.
La justicia administrativa surge con la Revolución Francesa, en un
contexto distinto, sin claros antecedentes históricos de una
institución similar. En Francia se desarrolló la denominada
“jurisdicción administrativa”, basada fuertemente en la idea de
separación de poderes, concretamente, en la necesaria separación
que debe existir entre la Judicatura y la Administración.
Inicialmente, se asumió que “juzgar a la administración es
también administrar”, por lo que el principio de separación de
poderes se vulneraba si se encomendaba el control de la
Administración Pública a la justicia ordinaria. En otras palabras, se
parte de la idea que el juez ordinario no puede controlar la actuación
de la Administración porque ello implicaría que el Poder Judicial
pueda inmiscuirse en las competencias propias del Poder Ejecutivo.
Pese a la desconfianza de un sistema judicial de control sobre la
Administración, en Francia se estableció un mecanismo de
“jurisdicción retenida”, en donde las funciones de control de los actos
o decisiones administrativas mediante el famoso recurso de “exceso
de poder” fueron encomendadas a los propios departamentos
ministeriales integrantes de la Administración Pública y luego en el
propio Jefe del Estado como superior jerárquico de aquéllos, quienes
se apoyaban para resolver tales recursos en las opiniones emitidas
por un órgano administrativo consultivo especializado, el Consejo
de Estado. En estos casos, la Administración “retenía” la potestad de
controlar sus propios actos. Dicho sistema cambió mediante la ley
del 24 de mayo de 1872, mediante la cual se pasó a un sistema de
“justicia delegada” al propio Consejo de Estado, que dejó de ser ente
consultivo y pasó a tener la competencia para resolver los “recursos
contencioso-administrativos”.
Ahora bien, contrariamente a lo que se creía en su momento, el
modelo francés no rechaza la idea de un verdadero control
jurisdiccional del actuar de la Administración. Por el contrario, el
Consejo de Estado siempre fue verdadera “corte” (en el sentido
judicial del término) y no una autoridad administrativa más
(Schwartz, 1952, p. 439).
Posteriormente, aparecieron recursos mucho más sólidos para la
defensa de los derechos de los particulares como el de “plena
jurisdicción”, el cual fue usado para proteger sus derechos en los
casos de recursos contencioso-administrativos en materia de
contratación administrativa o de responsabilidad extracontractual.
Ahora bien, lógicamente, el modelo francés no se ha quedado
limitado a su origen clásicamente revisor y centrado en una “justicia
objetiva”, puesto que ha evolucionado vertiginosamente en los
últimos cuarenta años. Es importante mencionar que desde los años
80 del siglo pasado a la fecha, el modelo francés original se ha visto
sacudido y revisado por una serie de reformas normativas
sumamente importantes de las que ha dado cuenta la doctrina
(García de Enterría, 2007a, 2007b y 2009; Díez Sánchez, 2010), con lo
cual el clásico modelo francés ha adquirido un status casi idéntico a
la justicia ordinaria.
Lo dicho no enerva que la versión clásica del modelo francés
motivó que otros países lo encontraran como una desviación del
principio de separación de poderes. Es por ello que cuando tocó
p p p p p q
establecer un modelo de control de la actividad administrativa,
diversos países establecieron modelos judicialistas de contencioso-
administrativo, incardinados dentro del poder judicial de cada país.
Uno de los casos paradigmáticos es el español (a partir de 1956), o el
argentino, a partir del Código Varela de 1906.
En este modelo, son órganos ubicados dentro de la estructura del
Poder Judicial los llamados a juzgar, en el ejercicio de la función
jurisdiccional, la actuación administrativa realizada con carácter
previo. Con el tiempo, el modelo asumió la necesaria tarea de
incorporar la necesaria especialización en los órganos
jurisdiccionales encargados de juzgar los actos de la Administración.
En los sistemas judicialistas del contencioso-administrativo, éste
se regula como un proceso jurisdiccional, en donde lo relevante es la
tutela de las situaciones jurídicas de las partes. Es importante
precisar que propiamente no existe “un” modelo judicialista, sino
que existen países que han ubicado normativamente al contencioso-
administrativo dentro de la jurisdicción ordinaria o común civil,
otros que le han creado una “especialidad” dentro de la jurisdicción
ordinaria (por ejemplo, Argentina), y otros, inclusive que han
desarrollado sistemas “mixtos” (como el italiano) donde algunas
actuaciones de la Administración Pública son controladas por
Tribunales Administrativos al estilo francés y otras por la
jurisdicción ordinaria del Poder Judicial (sobre el tema,
ampliamente, González Pérez 1985).
Sin embargo, una singularidad notoria en Hispanoamérica es
que1, pese a ser regulado como un proceso jurisdiccional, el proceso
contencioso-administrativo se moldeó sobre los dogmas del modelo
francés objetivo del “proceso al acto”, vale decir, como un proceso
con un objeto y alcance limitado en cuanto a sus pretensiones y a sus
alcances respecto a la Administración Pública. Pasarán muchos años
para que el modelo judicialista conciba realmente al proceso
contencioso-administrativo como proceso jurisdiccional dirigido a
brindar tutela efectiva a los derechos e intereses legítimos de los
administrados (la evolución y la crítica, ampliamente tratadas en
Fernández Torres, 1998).
Hoy en día, luego de un largo camino recorrido, podemos afirmar
que, modernamente, el contencioso-administrativo es concebido
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