El proceso constitucional de cumplimiento y su incidencia positiva en la protección del Estado democrático de Derecho

AutorJorge León Vásquez
Páginas188-196
El
proceso
constitucional
de
cumplimiento
y
su
incidencia
positiva
en
la
protección
del
Estado
democrático
de
Derecho
Jorge
León
Vásquez*
El objeto
principal
del
presente
artículo
es
demostrar
en
qué
medida
incide
positivamente
la
acción
de
cumplimiento
al fortalecimiento del
Estado
democrático
de
Derecho.
Para
tal
fin,
en
primer
lugar,
se
deberá
determinar
la
naturaleza
jurídica
de
la acción
de
cumplimiento;
más
concretamente,
responder
al
interrogante
de
si
estamos
o
no
frente
a
un
proceso
constitucional
en
el
sentido
pleno
de
estos
términos,
toda
vez
que,
como
más
adelante
se
verá,
un
cierto
sector
de
la
doctrina
le
niega
tal
carácter.
Una
vez
precisada
su
naturaleza
jurídica,
la
segunda
cuestión
a
abordar
es
si la
acción
de
cumplimiento
ostenta,
como
todos
los
demás
procesos
constitucionales,
el
doble
carácter:
una
dimensión
subjetiva,
que
está,
como
es
evidente,
vinculada
a la protección
de
determinados
derechos
fundamentales; y
una
dimensión
objetiva
en
relación
con
la
tutela
del
principio
de
supremacía
jurídica
de
Constitución.
Si
se
acepta
la
tesis
de
que
la
acción
de
cumplimiento
posee
una
dimensión
subjetiva
habrá
de
tener
que
precisarse
cuál
es
el
derecho
fundamental
o
los
derechos
fundamentales
que
tutela.
Mientras
que
su
dimensión
objetiva
nos
obliga a
precisar
de
qué
manera
tutela
el
principio
jurídico
de
supremacía
constitucional,
toda
vez
que
la
Constitución
reconoce
su
procedencia
contra
cualquier
autoridad
o
funcionario
renuente
a
acatar
una
norma
legal o
un
acto administrativo;
con
lo cual
aparentemente,
su
ámbito
de
protección estaría
más
bien
en
el
plano
infraconstitucional
y
no
en
el
de
lo
constitucional.
Pero
el análisis
de
las
cuestiones
planteadas
supone
una
construcción
argumentativa
previa
que,
necesariamente,
debe
partir
de
la
idea
misma
que
se
tiene
del
propio
Derecho procesal constitucional. Ello
por
cuanto
que
la concepción tradicional o clásica del
Derecho
procesal
constitucional
-construida
sobre
la base
de
los
grandes
principios
de
la teoría
general
del
proceso-
no
permite
sostener
la tesis
de
la acción
de
cumplimiento
como
proceso
constitucional
ni
tampoco
la tesis
de
su
doble
carácter.
Consideramos,
por
el
contrario,
que
es
necesario concebir el Derecho procesal constitucional,
más
que
como
una
rama
apéndice
del
Derecho
procesal
general,
como
Derecho
constitucional
material
o concretizado,
por
lo
que
éste, y
no
otro,
será
el
punto
de
partida
y
guía
de
análisis en el
desarrollo
de
este trabajo.
La
doctrina
predominante
entre
nosotros
concibe
el
Derecho
procesal
constitucional,
generalmente,
como
una
rama
adscrita
al Derecho
procesal
general,
sin
cuestionarse
seriamente
si tal
forma
de
concebirlo tiene consecuencias negativas
que
pueden
terminar
distorsionando
el fin
último
de
los
procesos
constitucionales.
Y
es
que
no
se
puede
negar,
por
evidente,
que
el
Derecho
procesal
constitucional
no
puede
ni
debe
operar
bajo la aplicación
pura
y
dura
de
los principios e
instituciones
propias
de
la teoría general del proceso,
debido
a lo
que
el
profesor
Haberle
1
ha
denominado
peculiaridad
del Derecho procesal constitucional»
-die
Eigenstiindigkeit
des
Verfassungsproze¡Jrechts-.
Es
cierto
que
el
Derecho
procesal
constitucional
se
remite
o
recurre
frecuentemente
a
las
instituciones
procesales,
pero
es
verdad
también
que
es
necesario
que,
al
momento
de
ser
aplicadas
dentro
del
marco
de
un
proceso
constitucional,
deben
pasar
necesariamente
por
el
tamiz
del
Derecho
constitucional a fin
de
que
su
aplicación,
lejos
de
optimizar
el
funcionamiento
de
los procesos
constitucionales,
no
los
termine
anquilosando
y
tornándolos
no
idóneos
para
la
consecución
de
los fines
que
la
Constitución
y el
Código
Procesal
Constitucional-en
adelante
CPC-
ha
reservado
para
dichos
procesos
2.
El
Tribunal
Constitucional
es
consciente
de
la
relevancia
de
asumir
el
Derecho
procesal
constitucional
como
Derecho constitucional material.
(FJ
15)
ha
señalado
que
éste
constituye
un
ordenamiento
complejo
de
naturaleza
adjetiva,
pero
que
debido
a la
naturaleza
del
ordenamiento
sustantivo
a
cuya
concretización
Asesor Jurisdiccional del Tribunal Constitucional. Docente del Postítulo
en
Derechos
Fundamentales
en
la
I'UCP. Docente del Pos-
título
en
Derecho Procesal Constitucional
en
la
PUCP. Egresado
de
la
Maestría
en
Derecho con mención
en
Derecho Constitucional
en
la
Escuela
de
Graduados
de
la
PUCP
Abogado
egresado
de
la UNMSM.
Haberle,
Peter.
«Die
Eigenstandigkeit
des
Verfassungsproze'rechts».
En
su
obra
Kommcnticrte Vcifassungsrcc/¡tsprcclutng.
Kónigstein:
Athenaum,
1979.
pp.
405 y ss.
2
Bocanegra,
Raúl.
El
valor
de
las
sentencias
del
Tribu11al
Constitucio11al.
Madrid:
Instituto
de
Estudios
de
Administración
Local,
1982. p. 21.
sirve
-la
Constitución-,
debe
ser
interpretado
e
integrado
atendiendo
a la
singularidad
que
éste
presenta
respecto al resto del
ordenamiento
jurídico.
Esto implica
que
el Derecho procesal constitucional
conlleva
necesariamente
un
cierto
distanciamiento
del
resto
de
regulaciones procesales.
La concretización
de
la Ley
del
Estado,
de
la
que
nos habla el Tribunal Constitucional,
implica
que,
en
cada
controversia
constitucional, la
hermenéutica
de
la
norma
procesal
constitucional
deba
efectuarse
conforme
con
una
interpretación
específicamente
constitucional
de
las
normas
procesales
constitucionales;
en
otros
términos
una
interpretación
del CPC desde la
Constitución.
Estamos
frente
a
una
interpretación
teleológica
de
la
norma
procesal constitucional
orientada
a la
concretización y
optimización
de
los
mencionados
principios
constitucionales materiales.
También
en
la
TC
(FJ
3), el
supremo
intérprete
de
la
Constitución
ha
afirmado
que
si
bien
es
cierto
que
el
Derecho
procesal
constitucional
recurre
frecuentemente
a
categorías
e
instituciones
primigeniamente
elaboradas
por
la teoría
general
del proceso,
es
el
Derecho constitucional el
que
las
configura
y
llena
de
contenido
constitucional.
Agrega
el Tribunal
Constitucional
que
esta
es
una
cuestión
que
trasciende
la
mera
opción
académica
o
jurisprudencia!;
por
el
contrario,
significa
un
distanciamiento
de
aquellas
posiciones
positivistas
del
Derecho y
del
proceso
que
muchas
veces
han
llevado a desnaturalizar la vigencia efectiva
de
los derechos
fundamentales,
al
hacer
depender
la
eficacia
de
éstos a la aplicación
de
normas
procesales
autónomas,
científicas y
neutrales.
Esta
posición
del
Tribunal
Constitucional
-a
contracorriente
de
lo
que
señalan
la
mayoría
de
autores
que
se
han
acercado al
estudio
del
Derecho
procesal constitucional- tiene,
en
efecto, implicancias
muy
importantes
en
la práctica
constitucional
de
los casos concretos.
Con
un
ejemplo
intentaremos
graficar esta afirmación.
Como
se
bien
se
sabe,
uno
de
los
principios
esenciales
en
la
teoría
general
del
proceso
es
el
principio
de
congruencia
procesal,
según
el
cual
el
juez
no
puede
dejar
de
pronunciarse
únicamente
en
los justos
términos
de
la
pretensión
propuesta
por
el
demandante.
No
puede
fallar
otorgando
menos
de
lo
pedido
-intra petita-,
más
allá
de
lo
pedido
-ultra petita- o,
simplemente,
otorgando
algo
que
el
demandante
no
ha
solicitado -extra petita.
Este
principio,
en
el
Derecho
procesal
constitucional,
tiene
una
singular
por
no
decir
nula
aplicación.
En
efecto, si
en
un
caso concreto,
una
persona
alega
la
vulneración
de
su
derecho
fundamental
a la
intimidad,
pero
en
el
análisis
y
resolución
de
la
controversia
constitucional,
el
Tribunal
Constitucional
o el
juez
constitucional,
encuentran
que
los actos del
demandado
también
JORGE LEÓN VÁSQUEZ
afectan el
derecho
al
honor,
nada
obsta
en
absoluto
para
que
el
Tribunal
o el
juez
constitucional
así
lo
expresen
en
su
sentencia.
Puede
suceder
también
a la
inversa.
En
el
caso
que
el
demandante
alegue
la afectación
de
los
derechos
antes
mencionados,
y el Tribunal o el
juez
constitucional
estiman
que
únicamente
existe
una
real
controversia
constitucional
en
relación
con
uno
solo
de
esos derechos,
no
existe
impedimento
alguno
para
que
se
pronuncien
únicamente
en
relación
con
el
derecho
en
el
cual
existe
una
verdadera
controversia
constitucional.
La
concepción
del
Derecho
procesal
constitucional
como
Derecho
constitucional material
tiene,
pues,
implicancias prácticas
muy
importantes
en
la resolución
de
las controversias constitucionales.
La
doctrina
constitucional
advirtiendo
esto
señala
que
la
... )
estrechez
de
un
instituto
procesal
es
dinamitada
por
reflexiones
puntuales
y objetivas.
Este
tipo
de
ampliaciones
cautelosas
de
los
institutos
procesales,
se
basan
en
que
se
pone
entre
paréntesis
la Ley
y el Derecho procesal
constitucional»3
Parte
de
esta
peculiaridad
del
Derecho
procesal constitucional
ha
sido
puesta
de
manifiesto
por
el Tribunal
Constitucional
cuando,
por
ejemplo,
en
ejercicio
de
su
autonomía
para
configurar
el
proceso
constitucional
o
simplemente
de
su
autonomía
procesal,
ha
establecido
la
figura
del
partícipe,
o
cuando
decide
establecer
una
vacatio
sententiae,
pero
también
cuando
concibe el
doble
carácter
o la
naturaleza
subjetiva
y objetiva
de
los
procesos
constitucionales.
Desde
un
punto
de
vista
estrictamente
jurídico-formal,
se
suelen
clasificar a los procesos
constitucionales
según
su
finalidad
o
en
función
de
su
objeto
de
protección.
En
esta
perspectiva,
a los
procesos constitucionales
que
tienen
como
finalidad
tutelar
los
derechos
fundamentales
se les
denomina
procesos
constitucionales
de
la libertad;
mientras
que
la
supremacía
jurídica
de
la
Constitución
queda
garantizada
a
través
de
los
denominados
procesos
constitucionales
orgánicos.
Esta
clasificación
formal
también
puede
apreciarse
en
el CPC.
En
efecto,
su
Título I
prevé
un
grupo
de
disposiciones
generales
para
los
procesos
de
hábeas
corpus,
amparo,
hábeas
data
y
cumplimiento,
procesos
que,
de
acuerdo
con
su
artículo
1 o «( ... )
tienen
por
finalidad
proteger
los
derechos
constitucionales
( ...
)>>.
De
modo
similar,
en
el Título VI
se
pueden
encontrar
disposiciones
generales
de
aplicación al proceso
de
acción
popular
y al
proceso
de
inconstitucionalidad;
los
mismos
que,
según
el
artículo
75°
del
CPC,
«( ... )
tienen
por
finalidad la
defensa
de
la
Constitución
frente a
infracciones
contra
su
jerarquía(
...
)>>.
Desde
nuestro
punto
de
vista,
esta
clasificación
de
los
procesos
constitucionales sólo
debe
ser
admitida
muy
relativamente,
pues
no
da
3 Haberle, Peter. Nueve
e/lsayos
collstitucio11ales
y
u11a
lección
jubilar. Lima: Palestra Editores, 2004.
p.
31.
EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE CUMPLIMIENTO Y
SU
INCIDENCIA POSITIVA
..
cuenta
acertadamente
de
los fines
de
los procesos
constitucionales.
Es
decir,
de
ella
no
tiene
que
derivarse,
necesariamente,
el
siguiente
corolario: ni
los procesos
constitucionales
de
la
libertad
tutelan
la
supremacía
de
la
Constitución;
ni
los
procesos
constitucionales
orgánicos
garantizan
derechos
fundamentales.
Todo lo contrario. Es
perfectamente
posible
afirmar
que
tanto
los
procesos
constitucionales
de
la
libertad
así
como
los
procesos
constitucionales
orgánicos
tienen
como
finalidad
última
y
de
manera
concurrente
-y,
en
consecuencia,
no
excluyente-
tutelar
el
principio
de
supremacía
jurídica
de
la
Constitución
y la
protección
eficaz
de
los
derechos
fundamentales.
Esta
interpretación
se
deriva
del
artículo
II
del
Título
Preliminar
del
CPC,
el
mismo
que
señala:
fines
esenciales
de
los
procesos
constitucionales
garantizar
la
supremacía
de
la
Constitución
y la
vigencia
efectiva
de
los
derechos
constitucionales>>.
En
consecuencia,
puede
decirse
que
todo
proceso
constitucional tiene
como
objetivo
último
tanto
la
protección
de
la
supremacía
jurídica
de
la
Constitución
a la
vez
que
tutela
también
la
vigencia efectiva
de
los
derechos
fundamentales.
Y
es
que,
desde
nuestro
punto
de
vista, la
dimensión
subjetiva
y objetiva
están
presentes
en
todos
los
procesos
constitucionales.
A
modo
de
ejemplo,
cabe
señalar
que
en
el
seno
de
un
proceso
constitucional
de
hábeas
corpus,
amparo
y
hábeas
data
ciertamente
se
resuelven
las
pretensiones
que
plantea
una
de
las
partes;
es
decir,
una
controversia
en
torno
a la afectación
de
un
derecho
fundamental
específico -dimensión subjetiva-.
Pero
no
se
puede
negar
que
el
Tribunal
Constitucional o el
juez
constitucional al
momento
de
resolver
dicha
controversia
constitucional
-en
principio, subjetiva-realizan actos procesales
que
van
más
allá
de
la simple solución ínter partes. Interpretan
las
disposiciones
constitucionales,
determinan
el
contenido
del
derecho
invocado
y
establecen
los
límites a
su
ejercicio;
pero
todo
esto se realiza
con
una
impronta
constitucional
de
generalidad, trasciende
el interés subjetivo
de
las
partes
en
conflicto
y,
en
algunos
casos, se manifiesta
en
el establecimiento
de
un
precedente
vinculante
-dimensión objetiva-.
Normalmente,
detrás
de
esta
dimensión
objetiva
de
los procesos constitucionales está la tutela
de
otros
valores
(seguridad
jurídica, verbigracia) o principios
constitucionales (igualdad,
por
ejemplo).
Ahora
bien,
si
esta
misma
lógica se aplica a
los procesos constitucionales
denominados
procesos
orgánicos,
como
el
proceso
de
inconstitucionalidad,
el
proceso
competencia!
o el
proceso
de
acción
popular,
también
es posible identificar
su
dimensión
subjetiva y objetiva. Así,
no
se crea
que
cuando
el
Tribunal
Constitucional
resuelve
una
demanda
de
inconstitucionalidad
se
limita
únicamente
a
consideraciones
de
orden
objetivo o
de
contraste entre
la
norma
impugnada
y la
-dimensión objetiva-, a fin
de
tutelar
el
principio
de
supremacía
jurídica
de
la Constitución.
Sucede
frecuentemente
que
la
evaluación
de
la
constitucionalidad
de
la
norma
objeto
de
control
se
realiza
también
en
relación
con
un
derecho
fundamental
específico o
con
un
grupo
de
ellos, ya
sea
para
interpretar
la
norma
en
cuestión
o
ya
para
tutelar
dichos
derechos
-dimensión subjetiva-. Esta
posición
ha
sido
asumida,
acertadamente,
por
el
Tribunal Constitucional.
En
la sentencia 0020-2005-AI/TC y 0021-2005-
AI/TC
(FJ
16)
ha
dicho
que
si
bien
quien
interpone
una
demanda
de
inconstitucionalidad,
prima
facie,
no
persigue
la tutela
de
intereses subjetivos,
sino
la
defensa
de
la
Constitución
como
norma
jurídica
suprema,
aun
cuando
se
trata
de
un
proceso
fundamentalmente
objetivo, es decir,
un
proceso
en
el
que
se realiza
un
juicio
de
compatibilidad abstracta
entre
dos
fuentes
de
distinta jerarquía,
también
tiene
una
dimensión
subjetiva,
en
la
medida
que
son
fines
esenciales
de
los procesos constitucionales garantizar
la
primacía
de
la
Constitución
y la vigencia efectiva
de
los
derechos
fundamentales,
según
lo establece el
artículo
II
del
Título
Preliminar
del
CPC.
En
esta
sentencia,
el
control
constitucional
normativo
de
las
ordenanzas
de
los
Gobiernos
Regionales del Cusco y
de
Huánuco,
manifestación del
carácter objetivo del proceso
de
inconstitucionalidad,
se
ve
superado
por
las
consideraciones
de
orden
subjetivo, a través
de
la interpretación constitucional
y la
argumentación
jurídica,
que
realiza el Tribunal
Constitucional
en
torno a los derechos fundamentales
a la
identidad
cultural y a la
salud.
En
el
primer
caso,
reconociendo
el
uso
tradicional
de
la hoja
de
coca
en
la religión, la
economía,
la
medicina
y lo social
de
un
específico colectivo;
en
el
segundo,
no
omitiendo
los
nocivos
efectos
del
tráfico ilícito
de
drogas
en
la
dignidad
del
ser
humano,
el
derecho
a la
salud,
el
libre
desarrollo
y el
bienestar
personal
y familiar.
Esta
forma
de
concebir
el
proceso
de
inconstitucionalidad
también
se
ha
puesto
de
relieve
en
la
sentencia
0027-2005-
AI/TC
(FJ
15 y
ss
).
En esta
sentencia
el Tribunal
Constitucional
no
se
limita a la
mecánica
tarea
de
contrastar
la Ley N.
0 26937,
que
exime
la colegiación obligatoria
para
el ejercicio
del
periodismo,
con
la Constitución; sino
que
también, a
través
de
la interpretación constitucional del artículo
inciso 4
de
la
Constitución,
precisa el alcance y
contenido
de
los derechos fundamentales a
la
libertad
de
expresión
y a la
libertad
de
información.
Con
lo
cual
se
torna
inevitable
la
presencia
del
carácter
subjetivo
del
proceso
de
inconstitucionalidad
junto
con
su
naturaleza
objetiva.
La
acción
de
cumplimiento,
como
es
bien
sabido,
se
incorpora
en
nuestro
ordenamiento
jurídico a
partir
de
1993, inspirada
en
el
artículo
87°
de
la
Constitución
colombiana
de
1991.
De
acuerdo
con
lo
establecido
en
el artículo
200°
inciso
6
de
la
La
acción
de
cumplimiento
( ... )
procede
contra
cualquier
autoridad
o funcionario
renuente
a acatar
una
norma
legal
o
un
acto
administrativo,
sin
perjuicio
de
las
responsabilidades
de
ley>>.
El
hecho
mismo
de
que
el
constituyente
haya
realizado
su
consagración
constitucional
al
lado
de
otros
procesos
constitucionales
como
el
del
hábeas
corpus,
amparo,
hábeas
data,
proceso
de
inconstitucionalidad
y
junto
a la
acción
popular,
refleja,
ya
de
por
sí, la
importancia
que
para
el
constituyente
ha
tenido
la acción
de
cumplimiento
como
instrumento
de
tutela
subjetivo
y
objetivo
-como
más
adelante
se
verá-
de
un
específico
ámbito
de
protección constitucional.
Del reconocimiento mismo
que
el constituyente
ha
realizado
de
la
acción
de
cumplimiento
en
el
mismo
título
que
consagra,
igualmente,
otros
procesos
constitucionales
imprescindibles
para
la
tutela
de
la
supremacía
constitucional
y
del
respeto
pleno
de
los
derechos
fundamentales,
es
posible
afirmar
que
existe
un
ámbito
constitucional
reservado
y específico a
ser
protegido
mediante
la
acción
de
cumplimiento.
Junto
a
su
configuración
constitucional,
el
CPC
realiza el
desarrollo
de
los
aspectos
procesales
de
la acción
de
cumplimiento,
es decir,
su
inicio,
desarrollo
y finalización.
En
efecto,
dicho
Código
precisa el objeto
de
este
proceso
constitucional, el
mismo
que
está
determinado,
de
un
lado,
por
el
mandato
dirigido
al funcionario
público
renuente
a
que
cumplimiento
a
una
norma
legal o ejecute
un
acto
administrativo
firme;
de
otro, el
mandato
dirigido al funcionario público
renuente
a
emitir
una
resolución o dicte
un
reglamento
cuando
las
normas
legales así lo
ordenen
(artículo 66°).
Asimismo, el
propio
CPC
(artículo 67° y 68°)
define la legitimación activa y
pasiva,
la exigencia
del
requisito especial
de
la
demanda
(artículo 69°),
las
causales
de
improcedencia
de
la
demanda
(artículo
70°), el
desistimiento
de
la
pretensión
(artículo
71
°), el
contenido
de
la
sentencia
fundada
(artículo 72°), la ejecución
de
la
sentencia
(artículo
73°) y las
normas
aplicables (artículo 74°)
que,
en
este
caso, el
legislador
los
ha
vinculado
con
las
normas
que
regulan
el proceso constitucional
de
amparo.
Como
no
es
propósito
de
este trabajo realizar
una
exégesis
de
estas disposiciones legales,
en
adelante
nos limitaremos a desarrollar el objeto
ya
delimitado
al inicio
del
presente
artículo.
Para
determinar
la incidencia
positiva
de
la
acción
de
cumplimiento
en
la
protección
del
Estado
constitucional
de
Derecho,
es
menester
resolver
una
primera
cuestión
de
relevancia
en
relación
con
su
naturaleza.
Esto implica
responder
la
siguiente
interrogante:
¿estamos
realmente
frente
a
un
proceso constitucional
cuando
se
alude
a la
de
cumplimiento>>?
Veamos
cuáles
han
sido
las
respuestas
que
se
han
dado
al respecto.
JORGE LEÓN VÁSQUEZ
En
la
doctrina
constitucional
nacional
es
posible
identificar
dos
posiciones
en
relación
con
la
naturaleza
del
proceso
de
cumplimiento.
Autores
como
Carpio
Marcos
afirman,
de
un
lado,
que
más
que
un
verdadero
proceso
constitucional,
la
acción
de
cumplimiento
vendría
a
ser
un
proceso
administrativo
incorporado
en
la
Constitución,
pero
no
un
proceso
constitucional
en
la
medida
que
las
controversias
que
en
su
seno
se
resuelven
están
regidas
por
el
Derecho
administrativo
4.
Según
el
autor
para
que
un
proceso
califique
como
«constitucional»
(1)
su
configuración
o
creación
debe
darse
a
nivel
constitucional,
(2)
debe
tener
existencia
autónoma
y (3)
su
objeto
debe
estar
referido a la
resolución
de
controversias
constitucionales. Si
bien
le reconoce las
dos
primeras
notas esenciales, niega
que
la acción
de
cumplimiento
tenga
un
carácter constitucional,
precisamente,
por
la
ausencia
del
tercer
elemento.
Otra
perspectiva
de
la
doctrina
ha
llegado
a
sostener
incluso
la
necesidad
de
prescindir
de
la
acción
de
cumplimiento.
Éste
es
el
punto
de
vista
asumido
por
lo
autores
del
anteproyecto
del
CPC,
para
quienes«(
... ) la
denominada
acción
de
cumplimiento
no
es
un
proceso
constitucional
en
sentido
estricto,
toda
vez
que
no
cautela
derechos
fundamentales
o
valores
constitucionales,
como
puede
ser
la
jerarquía
normativa.(
... )
No
obstante,
( ...
)esta
institución
debería
ser
eliminada,
pues
no
sólo
no
es clara sino
que
en
puridad
no
es
un
proceso
constitucional>>5.
La
negación
a la acción
de
cumplimiento
de
su
carácter
de
proceso
constitucional
también
se
ha
sustentado
a
partir
de
otro
proceso
constitucional
e,
incluso,
de
un
proceso
ordinario,
en
la
medida
que,
según
se sostiene, el
ámbito
de
protección
de
la acción
de
cumplimiento
bien
puede
ser
asumido
por
otros
procesos. Así, se afirma
que
«(
...
)el
amparo
-cuando
se
afecta
por
omisión
derechos
fundamentales-
o
el
proceso
contencioso
administrativo
-cuando
no
se
trata
de
derechos
fundamentales-
pudieron
encargarse
de
tales
cometidos
6.
Aunque,
como
se
dará
cuenta
más
adelante,
recientemente
el Tribunal
Constitucional
ha
variado
su
posición,
pese
a
que
en
un
primer
momento,
acogió
estas
tesis.
En
la
TC
(FJ
2)
señaló,
por
un
lado,
que
«[L]a acción
de
cumplimiento
es
un
"proceso
constitucionalizado"
( ...
)no
tiene
por
objeto la protección
de
un
derecho o
principio
constitucional,
sino
la
de
derechos
legales
y
de
orden
administrativo>>;
más
aún«(
... ) si
en
su
seno
no
se
resuelven
controversias
que
versen
sobre
materia
constitucional,
aun
cuando
éste
haya
sido
creado
directamente
por
la Constitución>>.
Creemos
que
todas
estas
consideraciones
en
torno
a la
posición
que
niega
el
carácter
de
4
Carpio
Marcos, Edgar.
acción
de
cumplimiento>>. En
Susana
Castañeda
Otsu
(coordinadora).
Derecho
procesal
consti-
tucional.
T.
II.
Lima: Jurista Editores,
2.
0 edición, 2004. p. 962;
proceso
de
cumplimiento
en
el
Código
Procesal Consti-
tucional>>.
En AA.
VV.
Introducción a
los
procesos
constitucionales. Comentarios
al
Constitucional. Lima: Jurista
Editores, 2005. p.
193.
5 AA.
VV.
Constitucional. Anteproyecto y legislación vigente. Lima: Palestra Editores, 2003. p.
25
.
arrogarse ilegítimamente el ejercicio
de
ese
poder
y,
en
tal supuesto, se incurre
en
rebelión o sedición;
de
la
misma
manera
se
puede
decir que el incumplimiento
de
las leyes y
de
los actos
administrativos
que
se
derivan
del
ejercicio legítimo del
poder
del
Estado
constituye
también
un
acto contrario a la democracia
como principio constitucional.
En
tercer
lugar,
nuestra
Constitución
(artículo 38°)
reconoce
como
uno
de
los
deberes
fundamentales
de
todas
las
personas
el
cumplir
y
defender
la
Constitución
y el
ordenamiento
jurídico
de
la nación.
Evidentemente
este
deber
también
alcanza
-y
creemos
que
con
mayor
razón
todavía-
a
las
autoridades
y a los funcionarios públicos. Ello
por
cuanto
que
su
actuación
constituye,
directa
o
indirectamente,
una
manifestación
de
la
democracia
como
principio
constitucional.
De
modo
que, el
cumplimiento
de
las
normas
legales y
de
los actos administrativos es
una
cuestión
que
no
puede
quedar
librado
al libre albedrío
de
las
autoridades
y
de
los funcionarios públicos, sino
más
bien,
que
tienen
una
exigencia
de
cumplimiento
acorde con la finalidad
de
su
actividad. Esto cobra
mayor
importancia
todavía
si se considera
que
los
funcionarios públicos están al servicio
de
la nación,
de
conformidad
con
el artículo 39°
de
la Constitución.
Ello implica
que
en
tanto
las leyes y los actos
administrativos,
de
una
u
otra
manera, constituyen la
expresión
de
la soberanía
popular
o
de
la democracia
como principio constitucional, ese incumplimiento,
cuando
afecta
concretamente
a
una
persona,
se
manifiesta también
como
el derecho
fundamental
al
cumplimiento
de
las
normas
legales y
de
los actos
administrativos.
En
ese
sentido,
por
ejemplo,
César
Landa
sostiene que este
nuevo
derecho fundamental pretende
que
el Estado
de
Derecho
no
esté
conformado
por
normas
únicamente
vinculantes
para
las
autoridades
sino
que
también
se
constituya
en
un
derecho
justiciable
que
eficacia al sistema
de
fuentes
del
Derecho14
Recientemente, esta tendencia también
ha
sido
acogida
por
el Tribunal Constitucional que,
variando
su
posición expresada
en
TC
(FJ
2),
ha
señalado,
en
la
sentencia
0168-2006-
PC/TC
(FJ
10)
que
la acción
de
cumplimiento
como
proceso constitucional tiene
por
objeto
derecho
constitucional
de
defender
la
eficacia
de
las
normas
legales y actos
administrativos».
Resuelta
la
primera
cuestión
-¿cuál
es
el
derecho
fundamental
que
protege
el
proceso
constitucional
de
cumplimiento?-,
cabe
responder,
ahora,
la
siguiente
pregunta:
¿en
qué
medida
el
proceso
de
cumplimiento
sirve
a la
supremacía
de
la Constitución?
Quienes
le
niegan
el
carácter
de
proceso
constitucional
a la
acción
de
cumplimiento
se
14
Landa, César.
Op.
cit. p. 224.
JORGE LEÓN VÁSQUEZ
apoyan
en
el
argumento
de
que
en
el
seno
de
la
acción
de
cumplimiento
no
se
resuelve
una
controversia
de
naturaleza
constitucional
sino
más
bien
de
orden
legal,
por
lo
que
es
en
el
ámbito
del
Derecho
administrativo
donde
tales
cuestiones
deben
ser
resueltas. A
nuestro
juicio,
esta
concepción
no
es
de
recibo.
Si
quisiéramos
ahondar
un
poco
en
las raíces
de
esta
clase
de
afirmaciones
indudablemente
llegaremos
a concluir
que
la
misma
se
sustenta
en
la
división
que
cierto
sector
de
la
doctrina
suele
realizar
de
manera
tajante
entre
las
de
constitucionalidad>>
y
las
de
legalidad>>.
Por
ello, es
muy
frecuente
encontrar
afirmaciones
en
el
sentido
que
las
controversias
que
inciden
en
las
primeras,
son
de
competencia
de
la
jurisdicción
constitucional,
mientras
que
las
segundas
corresponden
ser
resueltas
en
la
jurisdicción
ordinaria.
Desde
nuestro
punto
de
vista
esta
distinción
no
puede
ser
asumida
de
manera
categórica.
La
realidad
constitucional
nos
demuestra
que
existen
cuestiones
que,
no
obstante
ser
cuestiones
de
mera
legalidad,
también
inciden
en
el
ámbito
de
lo
constitucional;
y
sucede
también
frecuentemente
a la
inversa.
En
verdad,
esto
no
es
más
que
una
consecuencia positiva
de
la evolución que,
en
cuanto
a
su
contenido,
ha
tenido
el
principio
de
legalidad
en
el
marco
del
Estado
constitucional
democrático
contemporáneo.
Y
es
que,
como
bien
señala
Luigi Ferrajoli,
... )
un
segundo
cambio,
no
menos
radical,
es
el
producido
en
este
último
medio
siglo
con
la
subordinación
de
la
legalidad
misma
-garantizada
por
una
específica
jurisdicción
de
legitimidad-
a
Constituciones
rígidas,
jerárquicamente
supraordenadas
a
las
leyes
como
normas
de
reconocimiento
de
su
validez. (
...
) La
subordinación
de
la ley a los
principios
constitucionales
equivale
a
introducir
una
dimensión
sustancial
no
sólo
en
las
condiciones
de
validez
de
las
normas,
sino
también
en
la
naturaleza
de
la
democracia,
para
la
que
representa
un
límite, a la
vez
que
la completa>>15
Precisamente,
uno
de
los
fundamentos
principales
que
determinan
la
existencia
de
una
controversia
de
naturaleza
constitucional
en
el
proceso
constitucional
de
cumplimiento
son
los
principios
de
supremacía
jurídica
de
la Constitución
junto
con
el
de
su
fuerza
normativa.
Ello
como
consecuencia
de
que
es
en
el
marco
de
los actuales
Estados
constitucionales
en
donde
la
Constitución
y
su
eficacia
se
sustentan
en
determinados
principios
sin
los cuales ellas
dejan
de
ser
tales.
De
acuerdo
con
Pedro
De
Vega es
en
el
marco
de
las
constituciones
rígidas
donde,
al
distinguirse
perfectamente
entre
normas
constitucionales
y
normas
ordinarias,
se
consagra
definitivamente
15
Ferrajoli, Luigi.
«Pasado
y
futuro
del
Estado
de
Derecho». En
Miguel
Carbonell (editor). Neoconstitucionalislllos.
Madrid:
Trotta, 2003.
pp.
18-19.
EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE CUMPLIMIENTO Y SU INCIDENCIA POSITIVA
..
el
principio
de
la
supremacía
constitucional.
Ello
significa
que,
porque
la
Constitución
es
/ex
superior,
en
el
supuesto
de
conflicto
normativo
entre
sus
disposiciones y preceptos jurídicos
de
rango
inferior,
debe
prevalecer,
en
cualquier
caso,
el
criterio
consti tucionaP6
Este
principio
constitucional
ha
sido
consagrado,
en
nuestro
ordenamiento
jurídico,
en
el
artículo
51
o
de
la
Constitución,
cuando
establece
que
Constitución
prevalece
sobre
toda
norma
legal; la ley,
sobre
las
normas
de
inferior
jerarquía
y
así
sucesivamente(
...
)>>.
Ello
implica
que
ninguna
norma,
ya
sea
considerada
en
abstracto
o
en
la
aplicación a
un
caso particular,
puede
contradecir
la
Constitución
ya
sea
por
el
fondo
o
por
la forma.
Puede
suceder
que
tal
contradicción
se
presente
en
el
marco
de
un
proceso
judicial
ordinario,
caso
en
el cual,
de
conformidad
con
el
artículo
138°
de
la
Constitución,
el
juez
prefiere la
aplicación
de
la
Constitución
a la
ley
que
está
en
franca
contradicción
con
ella.
Pero
puede
darse
el
caso
también
que
esa
incompatibilidad
se
presente
en
el
desarrollo
de
un
proceso
constitucional.
En
este
supuesto,
el
juez
constitucional
debe
también
preferir
la Constitución;
más
aún
si se
considera
que
los
procesos
constitucionales
tienen
como
finalidad
precisamente,
el
de
asegurar
la
plena
vigencia
de
la
tutela
de
la
supremacía
de
la
Constitución
y
de
los
derechos
fundamentales.
El
ámbito
de
aplicación
y
la
eficacia
de
supremacía
constitucional,
por
tanto,
abarca
tanto
los
procesos
constitucionales
y
ordinarios,
así
como
también
los
procedimientos
cualesquiera
sea
su
naturaleza;
su
preeminencia
no
puede
ni
debe
quedar
mediatizada
por
el
tipo
de
proceso
o
procedimiento.
De
ahí
que
frente a
una
norma
que
vulnera
la Constitución,
ésta
ostenta
primacía
frente
a la
ley
que
la
contradice
formal
o
materialmente.
Otro
de
los
principios
que
sustentan
nuestra
posición
es
el
principio
de
fuerza
normativa
de
la
Constitución.
Este
principio,
vinculado
estrechamente
con
el
principio
anteriormente
aludido,
significa
esencialmente,
que
la
eficacia
de
la
Constitución
no
queda
mediatizada
por
la
existencia
de
una
ley
que
así
lo
determine
ni
de
un
acto
posterior
que
lo
disponga.
Ello
es
así,
porque
como
señala
De
Otto,
... )
sólo
hay
Constitución
como
norma
cuando
el
ordenamiento
establece
que
el
cumplimiento
de
esos
preceptos
es
obligado
y,
en
consecuencia,
que
su
infracción es antijurídica. Sólo entonces cabe decir
que
hay
Constitución
y
que
la
Constitución
escrita
es
norma,
la
norma
suprema>>17
La
Constitución
tiene
eficacia
y
fuerza
normativa
por
misma
en
tanto
/ex
legum; los
órganos
del
Estado,
a
través
de
los
funcionarios
públicos,
están
obligados
a
conferir
desarrollo
aplicativo
a
la
Constitución,
no
porque
ella exija
necesariamente
la
intermediación
de
los
mismos
o
porque
carezca
de
una
fuerza
que
éstos
habrían
de
suministrarle,
sino
porque
la inacción, la
omisión
o la
demora
de
los
operadores
no
desguarnece
a
la
Constitución
de
su
fuerza
normativa
propia,
la
que
-en
todo
caso-,
impone
a los
órganos
de
la
jurisdicción
constitucional
el
deber
de
suplir
la
inactividad
antes
aludida
y
de
proceder
a la
aplicación
de
la
Constitución
18
Es cierto
que
la
Constitución
es
una
norma
política,
pero
también
es
cierto
que
es
una
norma
jurídica y
como
tal
tiene
una
eficacia y
una
vigencia
real y
no
nominal.
Por
ello,
nada
obsta
para
que
se
aplique
directamente
para
resolver
una
controversia
en
la
cual
existe
una
norma
que
se
opone,
material
o
formalmente,
a ella.
Bajo estos
argumentos,
no
puede
negarse
que
en
el
artículo
200° inciso 6
de
la Constitución,
que
autoriza la procedencia
de
la acción
de
cumplimiento
contra
cualquier
autoridad
o funcionario
renuente
a
acatar
una
norma
legal o
un
acto
administrativo,
existe
una
controversia
de
carácter
constitucional y
no
solamente
legal.
Ello
es
así
por
cuanto
la
ley
y
el
acto
administrativo
-que
es
conforme
con
los
principios
y
valores
constitucionales
y
con
los
derechos
fundamentales-
tiene
una
impronta
constitucional,
su
cumplimiento
no
es
una
«cuestión
de
legalidad>>
que
esté
regida
por
el
Derecho
administrativo
y
pueda
ser
resuelta
en
el
marco
de
un
proceso
contencioso
administrativo.
Por
el
contrario,
es
una
controversia
de
naturaleza
constitucional
y
que,
como
tal,
corresponde
ser
resuelta
por
la
jurisdicción
constitucional
a
través
del
proceso
constitucional específico previsto
para
ello: la acción
de
cumplimiento.
En
ese
sentido
se
puede
afirmar
que
un
valor
constitucional
del
Estado
constitucional
democrático
es
el
cumplimiento
de
las
leyes
y
de
los
actos
administrativos.
En
un
Estado
como
el
nuestro,
en
el
cual
el
incumplimiento
de
las
leyes,
los
actos
administrativos
e,
incluso,
de
las
resoluciones
judiciales,
es
un
lugar
bastante
frecuente,
su
cumplimiento
-bajo
una
perspectiva
estrecha
anclada
en
las
esferas
de
la
legalidad
y
del
Derecho
administrativo-
trasciende
la
mera
cuestión
de
legalidad
para
llegar a
ser
una
cuestión
constitucional
de
primer
orden.
Se afirma esto
por
dos
razones fundamentales.
En
primer
lugar
y
concordando
con
Óscar
Ortiz,
porque
de
las
principales
fuentes
de
la
desconfianza
ciudadana
en
lo
público
es
la
16
De
Vega, Pedro. constitucional y crisis
de
la Constitución». En Revista
de
Estudios Políticos, N."
7,
Centro
de
Estudios
Políticos y Constitucionales,
Madrid,
1979. p.
93.
17
De Otto, Ignacio.
Derecho
constitucional. Sistema
de
fuentes. Barcelona: A riel, 2.a edición, 6.a reimpresión, 1988. p.
15.
18
Bidart,
Germán.
«La fuerza
normativa
de
la Constitución>>. En AA.
VV.
El
amparo
constitucional. Perspectivas y nwdalidadcs.
Buenos Aires:
Depalma,
2000.
pp.
8-9
reiterada
desobediencia
e
incumplimiento
de
las
normas,
situación
que
por
gozar
de
arraigada
impunidad
termina
por
convertir
a la ley y a los
actos
administrativos
en
burladero
de
la
burocracia
irresponsable»
19
.
En
segundo
lugar,
porque
los efectos negativos
del
incumplimiento
de
las
normas
legales y
de
los
actos
administrativos
no
sólo
inciden
en
el
plano
infraconstitucional.
Por
el
contrario,
socava
los
cimientos
mismos
del
ordenamiento
constitucional
y,
al
poner
en
cuestión
la
legitimidad
constitucional
de
las leyes y
de
los
actos
administrativos
cuando
estos
son
dictados
de
conformidad
con los principios
y
derechos
fundamentales
que
la
Constitución
consagra,
vulnera
el
contenido
de
la
democracia
como
principio
constitucional.
Por
ello,
se
ha
afirmado
con
toda
razón
que
«[E]! pueblo,
como
elector, tiene el derecho
de
exigir
de
las
autoridades
elegidas
que
cumplan
con
los actos
que
expiden. Esto resalta
su
carácter democrático
y,
por
ello, esta acción
se
puede
considerar
como
uno
de
los instrumentos
más
importantes
de
la democracia
participativa; y
por
consiguiente,
su
ejercicio tiene
carácter jurídico-político>>20.
Luego
de
estas
precisiones
queda
claro
que
la acción
de
cumplimiento
en
tanto
proceso
constitucional,
en
su
dimensión
objetiva
se
orienta
a la
tutela
de
un
valor
constitucional
como
es
el
cumplimiento
de
las
normas
legales y
de
los actos
administrativos.
En
la
que
dicho
cumplimiento
constituye
un
bien
constitucional
a
tutelar,
la
inactividad
estatal
incide
de
manera
negativa
no
únicamente
en
el
ámbito
de
la legalidad,
sino
más
bien
en
el
ámbito
de
lo constitucional.
Conclusiones
l.
Si
bien
el Derecho procesal constitucional recurre
frecuentemente
a las
instituciones
procesales,
es necesario
que,
al
momento
de
ser
aplicadas
dentro
del
marco
de
un
proceso
constitucional,
deben
pasar
necesariamente
por
el
tamiz
del
Derecho
constitucional
a fin
de
que
su
aplicación, lejos
de
optimizar
el
funcionamiento
de
los procesos constitucionales,
no
los
termine
anquilosando
y
tornándolos
no
idóneos
para
la
consecución
de
los fines
que
la
Constitución
y el
CPC
han
previsto
para
dichos
procesos.
2.
Se
puede
afirmar
que
todo
proceso constitucional
tiene
como
objetivo
final la
protección
de
la
supremacía jurídica
de
la Constitución -dimensión
objetiva-
y,
a la vez, la vigencia efectiva
de
los
derechos
fundamentales
-dimensión subjetiva-.
Estas
dos
dimensiones
están
presentes
en
todos
los
procesos
constitucionales. Este
doble
carácter
es
también
predicable
de
la acción
de
JORGE LEÓN VÁSQUEZ
cumplimiento
en
tanto
es
un
auténtico
proceso
constitucional.
3.
En
su
dimensión
subjetiva,
la
acción
de
cumplimiento
tutela
el
derecho
fundamental
al
cumplimiento
de
las
normas
legales y
de
los
actos
administrativos;
derecho
fundamental
que
se
deriva,
en
primer
lugar,
del
artículo
de
la
Constitución
que
no
excluye el
reconocimiento
de
un
derecho
fundamental
que
se
funda
en
la
democracia
como
principio
constitucional;
y
del
artículo
45°
de
la
Constitución
porque
en
un
Estado
constitucional democrático
todo
poder
se
ejerce
en
nombre
del
pueblo
y el ejercicio
de
ese
poder
retorna
a él
ya
sea
como
leyes, decretos,
resoluciones o actos
administrativos.
4.
En
su
dimensión
objetiva,
la
acción
de
cumplimiento
es
un
proceso
en
el
cual
se
resuelven
controversias
jurídicas
de
orden
constitucional
y
no
de
naturaleza
legal,
por
cuanto
que,
de
un
lado,
el
cumplimiento
de
las
normas
legales
y
de
los actos
administrativos
constituyen
la
manifestación
de
la
democracia
como
principio
constitucional;
de
otro
no
son
más
que
la
concretización
de
los
principios
de
supremacía
jurídica
de
la
Constitución
y el
principio
de
su
fuerza
normativa.
5.
El
proceso
constitucional
de
cumplimiento
cumple
un
rol
muy
importante
en
el
fortalecimiento
del
Estado
de
Derecho
porque
un
valor
constitucional
de
éste
es
el
cumplimiento
de
las leyes y
de
los
actos
administrativos.
Lo
que
es
más
relevante
todavía
si
se
considera
que
el
incumplimiento
de
las leyes,
de
lo
actos
administrativos
e incluso,
de
las
resoluciones
judiciales, afecta la
confianza
de
los
ciudadanos
en
las
instituciones
del
Estado
y
socava
los
cimientos
mismos
del
orden
constitucional.
Por
ello,
es
inaceptable
la tesis
que
señala
que
en
el
seno
del
proceso
de
cumplimiento
se
resuelven
cuestiones
de
mera
legalidad;
por
el
contrario,
tiene
un
ámbito
específico
de
protección
de
orden
constitucional.
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