El proceso administrativo. La conversión del procedimiento administrativo en proceso administrativo: El aggiornamento de una antigua propuesta y su aplicación en la actualidad
| Autor | Guillermo Andrés Chang Chuyes |
| Cargo del Autor | Abogado y Bachiller en Artes Liberales con mención en Filosofía por la Universidad de Piura |
| Páginas | 221-253 |
E
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
La conversión del procedimiento
administrativo en proceso administrativo:
El aggiornamento de una antigua propuesta
y su aplicación en la actualidad
GUILLERMO ANDRÉS CHANG CHUYES*
I. INTRODUCCIÓN
l análisis jurídico científico del procedimiento administrativo no
puede realizarse solamente con una mera enumeración de
trámites. En principio, es un problema que abarca a todo el Derecho
público, en aplicación concreta de la cláusula constitucional del
Estado de Derecho, tal como lo dispone el artículo 45 de la Carta
Magna: quienes lo ejercen [el poder del Estado] lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen.
En efecto, los privados no están obligados a juridificar sus actos,
menos aún a establecer un procedimiento o un proceso para la
manifestación de su voluntad. En su caso, de existir tal
procedimiento, su regla es que solo sirve ad probationem. Así lo
establecen los artículos 140.4, 141 y 219.6 del Código Civil para los
negocios jurídicos en general1. La formalidad en la manifestación de
voluntad está regulada para el caso de las personas jurídicas civiles y
para las sociedades en general, e impacta directamente en el acto
definitivo. En el caso de las primeras, se prevé el derecho de
impugnación de la validez de los acuerdos, siempre que se violen las
disposiciones legales o estatutarias (artículo 92 del Código Civil). En
el caso de las sociedades, se prevé una vía especial para la nulidad
del pacto social (artículo 33 de la Ley N° 26887, Ley General de
Sociedades) y la nulidad, en general, de los acuerdo societarios
adoptados con omisión de las formalidades de publicidad prescrita,
contrarios a las leyes que interesan al orden público o a las buenas
costumbres, a las estipulaciones del pacto social o del estatuto, o que
lesionen los intereses de la sociedad en beneficio directo o indirecto
de uno o varios socios (artículo 38 de la misma ley). Por ello, en el
Derecho privado no se ha desarrollado una teoría sobre el proceso
como en el Derecho público.
En el caso de los poderes públicos, el Tribunal Constitucional ya
ha dado indicios de esta unidad del régimen del proceso o
procedimiento para el ejercicio de las potestades públicas. Sin
embargo, los fundamentos son distintos al mencionado artículo 45
de la Constitución. Así, ha iniciado la expansión del principio del
debido proceso a potestades públicas distintas a la jurisdiccional. En
efecto, el Tribunal en la STC N° 7289-2005-PA/TC señala que el inciso
3 del artículo 139 de la Constitución, [el debido proceso] es un derecho
cuyo ámbito de irradiación no abarca exclusivamente el campo judicial, sino
que se proyecta, con las exigencias de su respeto y protección, sobre todo
órgano público o privado, que ejerza funciones formal o materialmente
jurisdiccionales. También, en la STC N° 2802-2005-PA/TC, dio un
paso de más: estableció la obligación del debido procedimiento a
todo procedimiento administrativo. Incluso, esta sentencia es
precedente vinculante. En ese sentido, menciona Castillo Córdova2
que la regla jurídica general es la siguiente: está ordenado exigir y
cumplir las garantías del debido proceso a todo procedimiento
administrativo.
Teniendo en cuenta lo expuesto, el presente trabajo pretende
realizar una breve aproximación al estudio del procedimiento
administrativo desde la teoría general del proceso. Para ello, ha sido
importante el diálogo con la teoría general del proceso y el derecho
procesal. Esto se analiza en la primera parte. Posteriormente se hace
un breve comentario sobre lo regulado en el T.U.O. de la Ley de
Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto
Supremo N° 004-2019-JUS.
II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL MARCO
DE LA TEORÍA GENERAL DEL PROCESO
2.1. Excursus sobre la noción de procedimiento administrativo
Menciona Sanguinetti que una definición es la expresión de la
esencia de una cosa (especie) que se hace enunciando el género próximo y la
diferencia específica3. Así, por ejemplo, el termino propiedad se define
como el derecho real (género) de usar, disponer, poseer y disfrutar
una cosa (diferencia específica). En el caso del término
procedimiento administrativo, la doctrina ha dado muchas
definiciones, pero todas ellas de tipo descriptiva o finalista4: se
resalta para qué sirve, pero no se detalla el género ni la diferencia
específica5.
Entrando a la cuestión del género, la primera cuestión es
determinar a cuál pertenece. La búsqueda se debe realizar entre dos
posibles opciones: a) es parte de la teoría general del proceso, al
igual que el proceso judicial y los legislativos6; o b) es parte del acto
administrativo, como uno de sus elementos7.
Respecto de la primera opción, Merkl8, en 1927, sustentó que el
proceso, por su propia naturaleza, puede darse en todas las funciones
estatales9. Así, el proceso es el camino —condicionado jurídicamente de
algún modo, más que por la mera indicación del fin del proceso— a través
del cual “una manifestación jurídica de un plano superior”, produce una
“manifestación jurídica de un plano inferior”10. Según estas definiciones:
el Derecho procesal legislativo se dedica a desarrollar la
Constitución, el Derecho procesal judicial a aplicar la ley en el caso
concreto y el Derecho procesal administrativo a dictar actos
administrativos y reglamentos (aunque el autor reconoce que éste
tiene sus peculiaridades y aun no se ha desarrollado una teoría
procesal del reglamento). De igual manera, en el ordenamiento
jurídico español se han propuesto las mismas ideas. Así, en 1947,
Ballbé Prúné11 propuso la unidad de proceso en todas las potestades
públicas. Más recientemente, González Navarro12 SIGUE CON LAS
MISMAS IDEAS, AUNQUE LLEGANDO A CONCLUSIONES DISTINTAS A LAS DE ESTAS
LÍNEAS.
No les falta razón a estos autores la exposición de sus ideas. Pero,
la doctrina no ha seguido sus pasos. García de Enterría ha rescatado
la importancia del planteamiento de Merkl. Expresamente señala
que dicho autor realza la función garantizadora de ambos procesos y
evita la jurisdiccionalización del procedimiento administrativo13. Sin
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