El Procedimiento Administrativo en el sistema italiano, entre la eficiencia y la garantía

AutorSimone Torricelli
CargoProfesor del Departamento de Derecho Público de la Universidad de Firenze
Páginas285-300
285
Círculo de Derecho Administrativo
* La presente traducción fue realizada por Diego Ramírez Arias, miembro de la Comisión de Investigación y Publicaciones del CDA.
El CDA agradece la revisión y aportes del Doctor Luis Lanegra.
** Profesor del Departamento de Derecho Público de la Universidad de Firenze.
1 G. MIELE, Alcune osservazioni sulla nozione di Procedimento Amministrativo, en Foro italiano, 1993, hoy en Scritti giuridici, vol.
I, milano, 1987. 119.
2 Como observa G. MORDIBELLI, Il Procedimento Amministrativo, en AAVV, Diritto Amministrativo, Bologna, 1998. 1192. La primera
reconstrucción orgánica del procedimiento, en términos positivos, se debe al A. SANDULLI, Il Procedimento Amministrativo, Milano,
1940.
1. el P R o c e d I m I e n t o ad mI nI s tR at Iv o y s u s
F u n c I o n e s
Las actividades jurídicas, cualquiera sea el sujeto
jurídico que las lleve a cabo, son generalmente el
resultado de procesos lógicos decisionales com-
plejos, que se articulan en una pluralidad de actos
o conductas, los cuales, en su conjunto, producen
un efecto jurídicamente relevante.
Cuando tales actividades son puestas en marcha
por personas jurídicas, la pluralidad de actos se
convierte en una condición jurídica necesaria para
la producción del efecto y su asignación. Esto no
es menos válido, y de hecho lo es más para la
Administración Pública: el principio de legalidad;
anclado a la acción administrativa a presupuestos
predeterminados por la Ley, subordina la explicación
de la capacidad de actuar de la Administración
al cumplimiento de los elementos que integran
el supuesto de hecho legal, que se comprueban
previamente.
El proceso volitivo de la Administración es, por
tanto, un proceso de formación progresiva, que se
desarrolla a través de diferentes etapas lógicas, más
o menos evidentes y formalizadas, con las cuales se
verifica que las condiciones de existencia del poder
estén integradas, validadas o en concordancia
con el interés público a perseguir, que identifica
la solución que se adoptará en el caso concreto,
observando los principios de razonabilidad y pro-
porcionalidad. A continuación, viene el acto de
“voluntad” o del “declarar”, el acto final.
El Procedimiento Administrativo en el sistema
Italiano, entre la eficiencia y la garantía*
Simone Torricelli**
En el presente artículo, el autor desarrolla el concepto y función del Procedimiento
Administrativo a la luz de la legislación italiana y cómo aquel implica una dinámica
constante entre el privado y la Administración Pública. Asimismo, resalta las garan-
tías al privado y la eciencia como nes del Procedimiento Administrativo, el cual
involucra, a su vez, el desarrollo de conceptos como el silencio administrativo y vicios
procedimentales.
La exigencia objetiva de un procedimiento, entendi-
do en este sentido puramente a-técnico como una
pluralidad de pasos lógicos concatenados pero
distinguibles, en el proceso decisorio de la Admi-
nistración; sin embargo, no ha surgido inmediata-
mente y de forma general en el plano jurídico; aún
en los años treinta, se hablaba del procedimiento
como de un concepto “en el cual no están bien
definidos en doctrina el contenido y los límites, ni
con exacta especificidad sus principios; por lo que,
está en duda si se trata de un verdadero y propio
instituto jurídico o si la acepción es tomada con un
significado puramente empírico”1.
En efecto, la doctrina de la primera parte del siglo
XX, propensa a reconstruir el fenómeno de la ma-
nifestación del poder sobre la base de esquemas
civilistas, ha prestado escasa atención al procedi-
miento, para dedicarse principalmente al análisis del
acto final productor de efectos2. No es que faltase
conciencia de la relevancia e importancia de los
actos procesales eventualmente ejecutados, rele-
vancia que; sin embargo, venía confinada al interior
de una perspectiva de mera tutela jurisdiccional,
en la cual estos asumían los valores de elementos
que, cuando eran existentes y conocidos, podían
permitir el control de la correspondencia del acto
final con su parámetro legal. Sin embargo, también
desde esta perspectiva, considerando la presunción
de legitimidad que se consideraba amparada por
el Acto Administrativo, y teniendo en cuenta que
quien ataca el Acto es quien debe proveer pruebas
del vicio cometido, parece evidente cómo la au-
sencia o desconocimiento de los actos anteriores
El Procedimiento Administrativo en el sistema italiano, entre la eficiencia y la garantía
286 Círculo de Derecho Administrativo
constituía un inevitable vulnus (punto débil) de las
posibilidades de tutela.
El paso de esta consideración accidental de actos
procesales hacia una teorización en positivo de la
necesidad de un procedimiento normativamente
codificado ha sido complejo. En efecto, desde hace
tiempo el ordenamiento italiano ha organizado
algunos poderes según una secuencia formalizada,
en particular los poderes expropiatorios. Con el
refinamiento de la sensibilidad a ciertas garantías
del privado contra la administración, también la
jurisprudencia ha comenzado a destacar, partiendo
de los principios generales y por analogía, algu-
nas obligaciones procedimentales, al menos con
referencia a procesos específicos, empezando por
aquellos ligados con la ejecución de procedimientos
concursales3 y sancionatorios.
Es; sin embargo, solamente en 1990 con la Ley
241/1990, que el ordenamiento legal se ha
dotado de una Ley general sobre el procedimiento,
que ha canalizado la acción administrativa por un
camino constituido por etapas predeterminadas:
bajo tal Ley, el procedimiento, considerado como
una serie de actos, conectados entre sí, instrumenta-
les respecto a la adopción del acto final y por tanto,
como este último, están funcionalmente destinados
para lograr un fin público, y así se ha convertido en
la “forma” obligada en la cual la acción adminis-
trativa debe desplegarse4.
La Ley, por su parte, define una suerte de esqueleto
del procedimiento, que luego la Administración
procederá a integrar en relación a las exigencias
particulares del poder ejercido sobre la base de
decisiones discrecionales. Por un lado, entonces, la
Ley establece un modelo general a ser adaptado5, y
no regula procedimientos singulares; de otra parte,
la regulación establecida no es exhaustiva, para no
hacer excesivamente rígido el ejercicio del poder
dentro de los esquemas normativamente codificados
que podrían en concreto revelarse inadecuados6.
La introducción de la Ley sobre el procedimiento
marca un momento central en la evolución del Dere-
cho Administrativo italiano, por distintas razones.
Una primera razón puede individualizarse en la
visibilidad que adquiere la acción administrativa. Es
significativo que la Ley N° 241 sea titulada “Ley ge-
neral sobre el Procedimiento Administrativo y sobre
el derecho de acceso”; es decir, en el momento en
el cual se procedimentaliza la acción, ésta se hace
a la vez cognoscible en su desarrollo, incluidos los
preliminares. De esta manera, la Ley no solamente
ordena, sino también da evidencia externa de aque-
llas actividades de investigación que por otro lado
también deben ser cumplidas previamente con el
fin de verificar la conformidad de las condiciones
para el correcto ejercicio del poder. En este sentido,
si el procedimiento no modifica directamente la
esencia del poder, lo hace, sin embargo, más fácil
de controlar.
Así, por un lado, se relaciona directamente a la res-
ponsabilidad política por las actividades desarrolla-
das por las administraciones, ya que el conocimiento
integral de la acción por parte de la comunidad hace
que ésta sea más eficaz. El procedimiento, en este
sentido, representa un instrumento de complemen-
tación de la democracia representativa.
«El proceso volitivo de
la Administración es,
por tanto, un proceso de
formación progresiva,
que se desarrolla a través
de diferentes etapas
lógicas, más o menos
evidentes y formalizadas,
con las cuales se verifica
que las condiciones de
existencia del poder estén
integradas, validadas o
en concordancia con el
interés público a perseguir,
que identifica la solución
que se adoptará en el caso
concreto, observando los
principios de razonabilidad y
proporcionalidad».
3 A. SANDULLI, Il Procedimento Amministrativo, cit., 15.
4 Para más comentarios sobre el tema de los principales institutos contemplados en la Ley mencionada, se revise F. MERUSI, Lezioni
sul Procedimento Amministrativo, Pisa, 2009; F. G. Sacoca (bajo la dirección de), Diritto Amministrativo, Torino, 2008; V. Cerulli
Irelli (bajo la dirección de), La disciplina generale dell‘azione Amministrativa, Napoli, 2006; G. Clemente di San Luca, La nuova
disciplina dell‘attività amministrativa dopo la riforma della legge sul procedimiento, Torino, 2005.
5 Sus normas más importantes (motivaciones de los actos, participación en el procedimiento, estipulación de acuerdos administrativos)
no se aplican posteriormente a los procedimientos concernientes a la actividad de la administración pública directa a la emanación
de actos normativos, administrativos generales, de planificación y de programación y a los procedimientos tributarios, por los
cuales quedan también firmes las normas particulares que regulan (artículo 13º Ley Nº 241/1990)
6 Una excesiva formalización podría de hecho colisionar con el principio del buen procedimiento: D. SORACE, Diritto delle pubbliche
amministrazioni, Bologna, 2007, 305.

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR