El problema de la discrecionalidad en materia de planeamiento urbanístico
| Autor | Horacio-José Alonso Vidal |
| Páginas | 75-146 |
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Capítulo II
El problema de la discrecionalidad en materia
de planeamiento urbanístico
1. INTRODUCCIÓN
En este capítulo voy a analizar el problema del control jurisdiccional
de la discrecionalidad administrativa en materia de planeamiento
urbanístico. Con este propósito, he dividido el capítulo en los si-
guientes apartados.
En los dos primeros apartados, me ocupo de analizar los dos presupues-
tos que la doctrina administrativista ha considerado como fundamentos de
la discrecionalidad administrativa en materia de planeamiento urbanístico:
la autonomía municipal, por un lado, y el planeamiento como ejercicio de
la potestad reglamentaria de la Administración, por el otro.
En los cinco apartados siguientes —apartados 4 a 8—, realizo una
breve exposición de cómo la cuestión del control jurisdiccional de la
discrecionalidad administrativa en materia de planeamiento urbanístico
ha sido tratada por la doctrina y la jurisprudencia. Soy consciente de
que la literatura en la doctrina sobre esta cuestión, así como los pronun-
ciamientos judiciales son innumerables, por ello, y como este trabajo
pretende, ante todo, constituir un ejemplo de aplicación a un problema
jurídico concreto de herramientas iuslosócas, aun a riesgo de que a mi
análisis se le pudiera acusar de supercial, me he limitado a exponer las
opiniones doctrinales y las resoluciones judiciales que centran el debate.
En ese sentido, el núcleo de la controversia sobre la discrecionalidad
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administrativa en materia de planeamiento estribaría en el alcance de
su control.
A continuación, en el apartado 9, planteo el marco teórico para el es-
tudio del concepto de discrecionalidad. Al respecto, haré mía la distinción
que realiza Lifante entre dos tipos diferentes de discrecionalidad —una
discrecionalidad técnica en contraposición a una discrecionalidad políti-
ca—, así como la distinción de estas dos facetas de la discrecionalidad de
otra posible acepción de la discrecionalidad, que estaría motivada por el
problema de la indeterminación del derecho del que me he ocupado en el
capítulo anterior, al hilo del análisis de la derrotabilidad de las normas y,
cuyo tratamiento, como vimos, es totalmente distinto.
Por último, en los apartados nales —apartados 10 y 11—, aplico
los instrumentos teóricos que he desplegado en el apartado anterior para
plantear mi propuesta de reconstrucción del fenómeno de la discrecionalidad
administrativa en materia de planeamiento urbanístico.
2. GÉNESIS DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN MATERIA
DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
Como ha puesto de maniesto la obra de Bassols i Coma66, los pri-
meros precedentes históricos de los modernos instrumentos urbanísticos
surgieron en el marco de la actividad reguladora de los ayuntamientos.
Así, los planes urbanísticos habrían surgido como una suerte de simbiosis
de los denominados planes geométricos de las ciudades y las ordenanzas
municipales. Estas disposiciones eran propias de grandes ciudades como
Madrid y Barcelona, ya a mediados del siglo , y suponían una amalgama
heterogénea de normas sobre diversas materias, entre las que se encontraban
algunas propias del urbanismo como la jación de las nuevas alineaciones
a respetar para la apertura de las nuevas calles o la distancia mínima que
debía respetarse entre un edicio y determinadas actividades consideradas
peligrosas o molestas67. Los primeros ejemplos históricos que se citan son
66 Véase Bassols i Coma, M., Génesis y evolución del Derecho Urbanístico Español
(1812-1956), Madrid: Montecorvo, 1973.
67 Véase Trayter Jiménez, J. M., El control del planeamiento urbanístico, Madrid: Civitas,
1996, pp. 42 y 43.
EL PROBLEMA DE LA DISCRECIONALIDAD EN MATERIA DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
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las ordenanzas de Madrid, que fueron aprobadas por acuerdos del Ayunta-
miento de fechas 15 de octubre de 1847 y 16 de noviembre del mismo año,
y las de Barcelona, que fueron aprobadas por acuerdo del Ayuntamiento
de Barcelona de fecha 11 de noviembre de 1856, siendo dicho acuerdo
raticado el 28 de marzo de 1857.
Un poco más adelante en el tiempo, la legislación de ensanche supuso
un avance en la técnica de la planicación y su denitiva consolidación. Así,
el reglamento de 25 de abril de 1867 para la ejecución de la ley de 29 de junio
de 1864 contemplará por primera vez un instrumento especíco de plani-
cación urbanística: el proyecto de ensanche para la adición de nuevos barrios
a la ciudad. Tanto el contenido como la documentación que acompañaba a
estos proyectos de ensanche eran muy parecidos a los exigidos actualmente
a los planes urbanísticos. En efecto, estos proyectos debían constar de una
memoria y un plano general de la zona, así como un estudio económico de
los gastos que conllevaría su ejecución. En cuanto a sus determinaciones,
los proyectos de ensanche atribuían a los ayuntamientos la ejecución de
las obras de urbanización y la creación de nuevas dotaciones, así como el
acometimiento de las expropiaciones necesarias para ejecutar el proyecto.
Madrid y Barcelona nuevamente habían sido pioneras en la elaboración
de los proyectos de ensanche, pues las disposiciones citadas vendrían a ser
una consagración formal de los respectivos planes de ensanche (conocidos
como Plan Castro en Madrid y Plan Cerdá en Barcelona68) de 1860. La
aprobación de los proyectos de ensanche tenía además una consecuencia
adicional: la aprobación de unas ordenanzas municipales que los desarro-
llaban, estableciendo limitaciones a la propiedad urbana, articulando las
servidumbres urbanas, las relaciones de vecindad y regulando la normativa
de construcción de edicios69.
La normativa posterior trajo la consolidación de esta técnica de pro-
yectos o planes de ensanche, como evidencian la ley de Poblaciones de 22
68 El Proyecto Cerdà, calicado como el más importante de nuestro país en aquellos
momentos, fue aprobado por Real Orden 7 de junio de 1859, raticada por Real
Decreto de 31 de mayo de 1860.
69 Trayter destaca como en el Proyecto Cerdà se recogía en su considerando cuarto
la obligación de presentar estos proyectos de ordenanzas. Véase Trayter Jiménez, J.
M., El control del planeamiento urbanístico, ob. cit., p. 498, nota 38.
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