El problema del alcance de la revisión de oficio de los actos administrativos

AutorHoracio-José Alonso Vidal
Páginas147-208
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Capítulo III
El problema del alcance de la revisión de ofi-
cio de los actos administrativos
1. INTRODUCCIÓN
Una de las potestades más intensas de las que está investida la Admi-
nistración pública en nuestro ordenamiento jurídico es la facultad
de poder revisar sus propios actos ilegales, sin necesidad de recabar
para ello la tutela judicial. Ello plantea una tensión entre principios cons-
titucionales tan relevantes como los de legalidad y seguridad jurídica. El
objetivo de este capítulo es analizar cómo ha sido resuelta esa tensión por
nuestra doctrina y jurisprudencia, para a continuación utilizar conceptos
iuslosócos que nos permitan comprender mejor una institución tan
compleja y con tantas implicaciones como es la revisión de ocio. Con esta
nalidad, he dividido el capítulo en los siguientes apartados.
En los dos primeros apartados —apartados 2 y 3— expongo breve-
mente los orígenes históricos de la revisión de ocio, los cuales, al igual que
sucedía con el problema de la discrecionalidad administrativa en materia de
planeamiento urbanístico, están ligados a la formación de la jurisdicción
contencioso-administrativa, así como los fundamentos de la facultad revisora
según la doctrina y la jurisprudencia: la autotutela y los poderes exorbitantes
de la Administración.
En los siguientes apartados —apartados 4 a 6— realizo una descripción
del régimen jurídico de la revisión de ocio de los actos administrativos en
nuestro ordenamiento jurídico, la naturaleza preceptiva o potestativa de la
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facultad de revisión, así como los límites a la facultad de revisión de ocio
recogidos en nuestro ordenamiento jurídico y como estos han sido utilizados
por la jurisprudencia para llevar a cabo una interpretación restrictiva de la
posibilidad de revisar de ocio un acto administrativo.
En el siguiente apartado, el apartado 7, realizo un análisis conceptual
de las implicaciones de la revisión de ocio, considerando que el fundamen-
to de la revisión de ocio es posibilitar que actos administrativos rmes,
pero nulos de pleno de derecho, puedan ser expulsados del ordenamiento
jurídico, y no que su fundamento sea la propia facultad de autotutela de
la Administración, tal y como sostienen la doctrina y la jurisprudencia
mayoritarias.
Finalmente, en el apartado 8, planteo una reconstrucción de la ins-
titución de la revisión de ocio, entendiéndola como un claro exponente
de conicto entre principios, en este caso el de seguridad jurídica y el de
legalidad, principalmente.
2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA POSIBILIDAD DE RE
VISIÓN DE SUS ACTOS POR LA PROPIA ADMINISTRACIÓN
Como he explicado en el capítulo anterior174, la formación de la juris-
dicción contencioso-administrativa tuvo su origen en la Revolución francesa,
la cual introduce dos principios capitales: el principio de legalidad de la
acción de los poderes públicos (artículo 7 de la Declaración de Derechos
del Hombre y del Ciudadano de 1789) y el principio de libertad de los
ciudadanos (artículo 2 de esta Declaración), estando prohibida la adopción
por los poderes públicos de decisiones arbitrarias, esto es, de decisiones que
violasen estos dos principios. Ahora bien, otro de los principios básicos del
movimiento revolucionario fue la defensa a ultranza del principio de sepa-
ración de poderes, a n de evitar que el poder judicial, tradicionalmente
conservador y en manos del estamento nobiliario, fuese un obstáculo para
la aplicación del programa revolucionario. Sin embargo, como seguía exis-
tiendo la posibilidad de que la Administración tomase decisiones arbitrarias,
se hizo necesaria la articulación de un sistema que permitiese la revisión de
aquellos actos administrativos que fuesen arbitrarios.
174 Véase apartado 5.1. del capítulo II.
EL PROBLEMA DEL ALCANCE DE LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
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Con ese propósito, la Constitución Napoleónica del año VIII creó
el Consejo de Estado, dando lugar a un modelo de justicia administrativa
que se conoce como «justicia retenida», en el que el control de la actividad
administrativa se realiza por un órgano administrativo de la propia Ad-
ministración, si bien especializado en el conocimiento de estos asuntos.
Esta forma de entender el control de la actuación de la Administración
continúa sustancialmente vigente en Francia a través de los tribunales
administrativos, que aunque reciban ese nombre siguen siendo órganos
de la Administración, a los que se superponen los tribunales regionales
de apelación y como cúspide del sistema aún se encuentra el Consejo de
Estado.
Sin embargo, en el modelo anglosajón175 este problema no se planteó
en los mismos términos, pues la Administración está sujeta, prima facie, al
mismo estatuto jurídico que los particulares, de ahí que para declarar, ejecu-
tar y también para revisar sus propios actos, haya de acudir a los Tribunales
ordinarios, salvo en aquellos casos en los que leyes especícas concedan
facultades concretas, como las multas coercitivas (coercitive nes o astraints),
que estimulan el cumplimiento de los actos de gravamen, permitiendo una
limitada autotutela mediante mandatos ejecutivos (executive orders) o la
sumisión de una materia a órganos administrativos especiales de revisión
(administrative courts).
Pues bien, como es bien sabido, nuestro ordenamiento jurídico sigue
el modelo de justicia contencioso-administrativa continental, si bien no fue
hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, cuando, en aras de
la defensa del principio de legalidad, se otorga a la Administración Pública
la posibilidad de que ante la gravedad o notoriedad de vicios en un acto
administrativo esta pudiera «expulsarlos» sin necesidad de acudir ante un
órgano jurisdiccional176.
175 Véase Granado Hijelmo, I., «Reseña de la Doctrina Legal del Consejo Consul-
tivo de La Rioja (1996-2004)», Anuario Jurídico de la Rioja, n.º 9, 2003-2004,
p. 3.
176 Véase Franch, M., «Revisión de ocio», en G. Cisneros Farías, J. Fernández Ruiz,
y M. A. López Olvera (coords.), Control de la Administración Pública. Segundo
Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, México D. F.: UNAM, 2005,
pp. 185-203.

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