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Las prerrogativas de poder público en el acto administrativo

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Vincent
AutorJuan Carlos Cassagne
Páginas765-791
1. ENFOQUE LIMINAR
El análisis del régimen jurídico del acto administrativo no puede divorciarse
de los aspectos que hacen a su operatividad, los cuales se concretan en las
características peculiares que el acto traduce con respecto a su validez, ejecución
yefectos.Laconguracióndeesterégimenespecial,dotadodeprerrogativasde
poder público, constituye una demostración más de la autonomía que tiene el acto
administrativo frente al acto jurídico del Derecho Privado.
La doctrina clásica argentina ubicó el tema dentro de los caracteres del acto
administrativo y consideró que eran la presunción de legitimidad y ejecutoriedad,
inspirándose en las teorías de los administrativistas italianos1, a diferencia de los
juristas franceses que abordaron casi siempre el estudio de la ejecutoriedad al
tratar los efectos del acto administrativo (“decisión exécutoire”)2. De otra parte, se
ha sostenido también que constituyen sendos caracteres del acto administrativo,
su estabilidad e impugnabilidad3.
Antes que la ubicación metodológica del tema y de la terminología —que se
presta a verdaderos rompecabezas semánticos— importa el enfoque acerca de
cuál es o debe ser la idea central que preside su agrupamiento o desmembración.
Endenitiva,loquesueledebatirseentornoaloscaracteresoprerrogativas,bajo
distinto ropaje terminológico es, en realidad, su contenido y, últimamente, su
conguracióncomoprincipiosdelactoadministrativo.Porqueunacosaesquela
presunción de legitimidad, en aquellos ordenamientos positivos que la han insti-
tuido, sea la regla general en la materia y otra que constituya un principio general
1 MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, 4ª ed. act., t. II, Abeledo Perrot, Buenos
Aires, 1993, p. 371 y ss.; FIORINI, Bartolomé A., Manual de Derecho Administrativo, t. II, La Ley,
Buenos Aires, 1968, p. 273 y ss.; ALTAMIRA GIGENA, Pedro I., Curso de Derecho Administrativo,
Depalma, Buenos Aires, 1971, p. 391.
2 A quienes ha seguido, entre nosotros, BIELSA (Derecho Administrativo, t. II, 6ª ed., La Ley, Buenos
Aires, 1964-1966, p. 99 y ss.); ésta es también la metodología que utiliza un sector de la doctrina
francesa: RIVERO, Jean, Droit Administratif, Dalloz París, 1977, p. 88 y ss.; WALINE, Marcel, Droit
Administratif, 9ª ed., Sirey, París, 1963, p. 547 y ss.; otros autores ubican los caracteres dentro del
régimen de las sanciones administrativas (BENOIT, Francis P., Le Droit Administratif français,
Dalloz, París, 1968, p. 550 y ss.).
3 GORDILLO, Agustín, El acto administrativo, 2ª ed., Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1969, p. 143 y
ss.
JUAN CARLOS CASSAGNE
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delactoadministrativoquejustiquecualquieractoarbitrarioomaniestamente
ilegal de la Administración.
El tratamiento conjunto de los caracteres o prerrogativas del acto, responde
a la necesidad de: 1) destacar aquellos aspectos que presentan rasgos distintivos
respecto del acto jurídico de Derecho Privado, que son, precisamente, los que en
mayormedidajustican suautonomíajurídica; y2)establecer elalcancede los
caracteres del acto administrativo en el sistema jurídico. De acuerdo con lo que se
verá en el desarrollo del presente capítulo admitimos sólo dos caracteres del acto
administrativo: la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad. Los demás carac-
teres (ejecutividad y retroactividad) son eventuales y apuntan al reconocimiento
deciertassituacionesque traducenunaregulaciónespecícaydiferenciadadel
acto administrativo, sin constituir la regla general.
En lo que concierne a la estabilidad e impugnabilidad, razones metodológicas
(en particular para evitar reiteraciones innecesarias), nos llevan a estudiarlos al
analizar la extinción del acto administrativo.
Finalmente, con relación a la ubicación del tema de los caracteres del acto
administrativo, su estudio no puede realizarse en forma lógica sin antes haber de-
sarrollado la teoría de la invalidez administrativa, presupuesto esencial para poder
comprender su funcionamiento. Nos parece que hubiera constituido un defecto
metodológico abordar las cuestiones relacionadas con el alcance de la presunción
delegitimidadydelaejecutoriedadfrente auna nulidadmaniesta, sinhaber
antes analizado previamente el sistema general de la invalidez administrativa.
2. ORIGEN HISTÓRICO Y SENTIDO DE LAS PRERROGATIVAS ESTATALES
Sibiencadarégimenpolíticohatenidounaadministracióncongurada de
acuerdoconlosnesperseguidosencada épocahistórica, elanálisis acercade
la evolución operada hasta culminar en el estadio actual, muestra la existencia
de un conjunto de prerrogativas que, fundadas en la posición de supremacía del
Estado, crearon una situación de poder o sujeción sobre los administrados4. Tales
prerrogativas que habilitan a la Administración a avanzar sobre la esfera jurídica
de los particulares (cuyos orígenes se remontan al derecho romano) han sido
denominadas “privilegios hacia afuera”5.
Entre las prerrogativas de poder público existentes en la actualidad se hallan
aquellasque,ensuconguracióndogmática,son,indistintamente,poderesyprin-
cipios del acto administrativo. Se trata, en efecto, de herramientas a que acude la
Administración tanto para cumplir el acto como para interpretarlo.
Si bien el contenido del Derecho Público, administrativo en la especie, está
constituido por las prerrogativas que traducen la supremacía estatal, ellas no
4 BARRA, Rodolfo C., Principios de Derecho Administrativo, Ábaco, Buenos Aires, 1980, p. 128 y ss.
5 GARCÍA TREVIJANO FOS, José A., Tratado de Derecho Administrativo, t. I, Revista de Derecho
Privado, Madrid, 1972, pp. 34 y 398.

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