Órganos y sujetos estatales
| Autor | Juan Carlos Cassagne |
| Páginas | 215-233 |
1. ACERCA DE CÓMO SE INTEGRA Y ACTÚA LA ADMINISTRACIÓN PÚ-
BLICA
La Administración Pública constituye un concepto análogo en el sentido de
que éste puede aplicarse a diferentes objetos de un modo que no es idéntico ni
totalmente distinto. En el orden de la organización administrativa se aprecia esa
analogía que posee la idea de Administración Pública, puesto que puede referirse
—siempre en su acepción orgánica o subjetiva— ya sea al conjunto de órganos
que encabeza el Poder Ejecutivo, o bien, añadiendo a ese concepto restrictivo las
entidades jurídicamente descentralizadas.
La primera idea considera a la Administración Pública como la Administración
Centralizada que, no obstante carecer de personalidad jurídica propia, repre-
senta por lo común orgánicamente al Estado, persona pública estatal soberana,
aun cuando es posible que los actos administrativos de los otros órganos en que
se divide el poder, a través de la actuación de sus agentes, también trasunten la
representación del Estado.
La articulación de esta concepción sobre la Administración Pública se completa
con el cuadro de las entidades descentralizadas, con personalidad jurídica también
de carácter público y estatal, pero propia y separada de la persona pública Estado,
a la cual la unen, sin embargo, lazos de tutela y de garantía de sus actos frente a
los particulares o administrados.
Por eso, la competencia, que es la aptitud legal que le permite actuar a una
persona jurídica pública estatal en el ámbito intersubjetivo, surge tanto de las es-
feras de atribuciones de los órganos como de las facultades que tengan atribuidas
los sujetos, con personalidad jurídica diferenciada, especialmente a través de las
leyes que organizan su creación.
Como las personas jurídicas, y entre ellas el Estado, requieren de la actua-
ción de la voluntad de una persona física que sea idónea para ejercer derechos y
contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente, el problema que primero
debe resolverse es el modo en que dicho querer se imputa a la persona jurídica,
ande producirefectosen elmundojurídico. Paraellose elaborarondistintas
concepciones, debiendo señalarse, entre las más conocidas, las llamadas teorías
del mandato y de la representación.
JUAN CARLOS CASSAGNE
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La teoría del mandato intentó solucionar el problema del procedimiento de
imputación de la voluntad de la persona física a la correspondiente a la persona
moral acudiendo a esa institución jurídica, sobre la base de que las personas físi-
cas actuaban como mandatarios de la persona jurídica1. Pero esta concepción se
revelómuypronto comoinsucienteenlamedidaenqueella suponepostular
que la persona moral pueda declarar su voluntad de antemano, al otorgar ese
mandato, presuponiendo lo que se pretende explicar a través del procedimiento
de imputación.
Al resultar esa tesis inadecuada, se acudió a la teoría de la representación
legal que, respecto de las personas jurídicas, se pretendía que ejercían las personas
físicas, de un modo similar a los representantes legales de estas últimas (tutores
o curadores).
Aun cuando, en general, se le reconoció a esta concepción una superioridad
técnica sobre la teoría del mandato, lo cierto es que ella también tropieza con
dicultadesjurídicas insalvables. Ental sentido, nopuedeexplicar cómoesel
propio Estado quien designa su representante legal, ya que si la representación
presupone la existencia de dos voluntades, sería imposible al Estado designar su
representante, pues él carece en ese momento de voluntad.
2. LA TEORÍA DEL ÓRGANO
Esta concepción, que explica la índole de las relaciones entre el órgano y el
grupo, dejando de lado la idea técnica de la representación, postula la inexisten-
cia de la relación jurídica de representación entre uno y otro sobre la base de que
ambos son expresión de una misma rea li dad que es la persona jurídica.
Dicha teoría intenta explicar, en el Derecho Público, la existencia material
del Estado2, dado que el órgano deriva de la propia constitución de la persona
jurídica, integrando su estructura. De ese modo, cuando actúa el órgano es como
si actuara la propia persona jurídica3, no existiendo víncu los de representación
entre ambos.
1 Sobre la aplicación de la teoría del mandato en el Derecho americano y su evolución posterior,
véase MAIRAL, Héctor A., Control judicial de la Administración Pública, t. I, Depalma, Buenos Aires,
1984, pp. 21 y ss.
2 MÉNDEZ, Aparicio, La teoría del órgano, Amalio M. Fernández, Montevideo, 1971, pp. 33/35. Este
autor ha expresado que “la teoría del órgano, dentro del concepto de la personalidad jurídica del
Estado, como de toda otra agrupación con este carácter, explica desde un punto de vista técnico
todo lo que dice relación con la estructura (fragmentación por división del trabajo y especializa-
ción), ordenamiento de esas unidades en sistemas y su acción tanto en sus relaciones íntimas y
recíprocas como en la proyección de su actividad hacia el medio social. Pero, y esto es de impor-
tancia fundamental, explica y regula la actividad humana al servicio del grupo de acuerdo con
reglasyprincipiosespecícosquenopueden encontrarseconigualperfecciónenningunaotra
teoría”.
3 Cfr. SANTAMARÍA PASTOR, Juan A., “La teoría del órgano en el Derecho Administrativo”,
Revista Española de Derecho Administrativo, nro. 40/41, Civitas, Madrid, 1984, p. 73.
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