La legitimación activa de la Defensoría del Pueblo en el proceso de inconstitucionalidad de las leyes
| Autor | Edgar Carpio Marcos |
| Cargo | Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad San Martín de Porres, en la Universidad de Lima y en la Academia de la Magistratura. Asesor jurisdiccional del Tribunal Constitucional. |
| Páginas | 663-682 |
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El propósito de este trabajo* es ofrecer un análisis y balance del ejercicio de la legitimación activa por la Defensoría del Pueblo en el proceso de inconstitucionalidad de las leyes, en estos 10 primeros años de justicia constitucional peruana bajo la Constitución de 1993.
A fin de contextualizar su tratamiento, se ha creído conveniente realizar, con carácter previo, una reflexión telegráfica sobre el significado que tiene el proceso de inconstitucionalidad para la Constitución del Estado Constitucional de Derecho y, como parte de ello, si es posible encontrar un modelo constitucional del proceso de inconstitucionalidad, que abarque también lo relacionado con la legitimación activa.
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Luego, a partir de criterios de clasificación aportados en la doctrina, se esboza un tratamiento sobre la legitimación con que cuentan otros órganos, instituciones y colectivos en este proceso, para finalizar con algunas reflexiones sobre la vinculación material entre el ejercicio de la legitimación activa y la defensa de un interés funcional de quienes promueven el proceso de inconstitucionalidad de las leyes.
Como es común en los ordenamientos donde se ha introducido un sistema de justicia constitucional como el kelseniano, también en el Perú el proceso de inconstitucionalidad de las leyes ha sido creado directamente por la Ley Fundamental de 1993. Éste, en efecto, se encuentra regulado por el inciso 4) de su artículo 200, el mismo que, además de considerarlo como uno de los diversos procesos instituidos para su defensa, ha precisado también las normas que en su seno se podrían enjuiciar y los vicios (o motivos impugnatorios) por los cuales se puede declarar la invalidez de aquellas.
Este fenómeno, es decir, que sea la norma material la que cree y regule algunos detalles sobre los instrumentos procesales aptos para su defensa, es difícilmente observable en otras disciplinas procesales y, desde luego, no es en modo alguno casual o desprovisto de significado.
Si como decía Benjamín CONSTANT , la elaboración de una Constitución representa un gesto de desconfianza hacia el poder 1 , la creación de procesos para su protección constituye un intento de asegurarse contra cualquier tentación de los poderes públicos para desvirtuar su efectividad como instrumento contra la arbitrariedad. De ahí que, «(...) Mediante el establecimiento ope constitutione de los procesos constitucionales, la Ley Fundamental [ponga] a buen recaudo de las mayorías coyunturales los instrumentos procesales creados para su defensa»2 , no teniendo «(...) ni el legislador ni ningún otro poder constituido [...] la capacidad jurídica para disponer de ellos, en cuanto instrumentos procesales de conservación y actualización de la Ley Fundamental»3
Y como al final de cuentas de ello depende la misma «idea de Constitución», no se exagera si se afirma con Joaquim GOMES CANOTILHO , que, tras su recepción y regulación, reposa en última instancia la «garantía de la Constitución» misma, es decir, «la Constitución de la propia Constitución» 4 .
Ello explica que el Tribunal Constitucional peruano haya afirmado que el sistema de justicia constitucional (y, en particular, el representado con la creación del propio Tribunal y los procesos constitucionales instaurados para la custodia de la Ley Fundamental) formen partePage 665del núcleo intangible de la Constitución y, en ese sentido, que constituya uno de los límites materiales (implícitos) del poder de reforma constitucional5.
Sin embargo, las relaciones entre Constitución y justicia constitucional no se agotan en vedar al poder de reforma constitucional cualquier intento de desarticular los mecanismos e instituciones de defensa jurisdiccional de la Constitución. El Tribunal Constitucional también ha destacado la necesidad de entender, en las disposiciones que regulan los procesos constitucionales, la existencia de un «modelo constitucional» de éstos, un modelo que tiene la virtualidad de sustraer a la discrecionalidad del legislador ordinario la variación de la «imagen constitucional» de dichos procesos. En palabras del Alto Tribunal,«(...) tampoco puede alterar[se] lo que bien podría denominarse el diseño constitucional de los procesos constitucionales, es decir, los rasgos esenciales con que la Ley Fundamental los ha creado y diseñado».
Un modelo predicable sobre cada uno de los procesos constitucionales que puedan haberse creado por la Ley Fundamental. Y por lo que concierne al «modelo» del proceso de inconstitucionalidad de las leyes, éste ciertamente no se agota con los tópicos abordados en el artículo 200, inciso 4 de la Ley Fundamental; es decir, a su creación, a la regulación de las normas susceptibles de ser enjuiciadas así como los vicios por los cuales se puede declarar su invalidez. La Constitución de 1993 también regula la determinación del órgano competente para conocerlo –el Tribunal Constitucional, en instancia única (art. 202, inciso 1)–; los sujetos legitimados activamente en el proceso de inconstitucionalidad (art. 203); los efectos (también en el tiempo) de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una ley o una norma con rango de ley (art. 204), además de haber fijado que su regulación (como la de todos los procesos constitucionales) se encuentra sujeto a una reserva de ley orgánica (art. 200).
Como antes se ha dicho, dentro del modelo constitucional del proceso de inconstitucionalidad de las leyes, la Ley Fundamental no ha obviado abordar el grupo de sujetos legitimados activamente para iniciar el proceso 6 . En efecto, su artículo 203, establece que, «Están facultados para interponer acción de inconstitucionalidad:
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El Presidente de la República
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2. El Fiscal de la Nación
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El Defensor del Pueblo
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El veinticinco por ciento del número legal de congresistas
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Cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. Si la norma es una ordenanza municipal, está facultado para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje no exceda el número de firmas anteriormente señalado.
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Los presidentes de Región, con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo, en materias de su competencia.
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Los colegios profesionales, en materias de su especialidad.»
Tanto en la doctrina como en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se ha entendido que los sujetos legitimados activamente para promover el proceso de inconstitucionalidad comporta una sociedad, exclusiva y privilegiada, de custodios de la Constitución. Se trata, en efecto, de una relación numerus clausus 7 , puesto que los sujetos habilitados para iniciar dicho proceso no pueden ser otros que los que la propia Constitución ha determinado, sin que pueda tener el legislador alguna capacidad para ampliar dicha relación, en virtud de la reserva de ley orgánica prevista por su artículo 200, pero tampoco el Tribunal Constitucional por vía jurisprudencial 8 .
Así lo ha entendido el legislador, quien al regular el tema en el artículo 98 del Código Procesal Constitucional, se ha limitado a establecer una remisión normativa al precepto constitucional donde se establece los sujetos legitimados, circunscribiéndose a precisar únicamente los requisitos de la representación procesal (artículo 99 del Código Procesal Constitucional).
Por otro lado, como es común en el derecho comparado, también en el Perú se entiende que la concesión de dicha legitimación activa a ciertos órganos, o fragmentos de órganos, no constituye una legitimación para la defensa de algún derecho subjetivo, o por la existencia de un interés jurídico en obtener la tutela de ciertos derechos subjetivos. Se trata más bien, desde una perspectiva material, de una auténtica competencia constitucional que se ha otorgado a esa «sociedad privilegiada de custodios de la Constitución». Una competencia cuyo ejercicio es de carácter discrecional, de modo que la oportunidad de solicitar al Tribunal Constitucional el enjuiciamiento de una norma legal les corresponde decidir libremente a éstos.
A la vista de la relación de órganos, fragmentos de órganos, instituciones de la sociedad civil y ciudadanos a los que el artículo 203 de la Constitución ha facultado para iniciar el proceso de inconstitucionalidad, bien puede decirse que la Carta peruana ha optado por configurar un modelo amplio de legitimación activa, en lo que lo normal es que tal legitimación sólo se reserve a determinados órganos estatales 9 .
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Tal diversidad de sujetos con que lo cuentan ha impuesto a la doctrina la necesidad de reagruparlos a partir de determinadas variables. En ese sentido, siguiendo el esquema propuesto por Joaquín BRAGE 10 , se les ha reclasificado como sigue 11 :
Los incisos 1 y 6 del artículo 203 de la Constitución facultan para interponer la demanda de inconstitucionalidad, de un lado, al Presidente de la República; y de otro, a los...
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