La mutación del proceso contencioso administrativo y su efectividad en el derecho peruano
| Autor | J. María Elena Guerra Cerrón |
| Cargo | Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 37-53 |
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Derecho & Sociedad
Asociación Civil
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La mutación del proceso contencioso
administrativo y su efectividad en el derecho
peruano
The mutation of the contentious administrative process and
its effectiveness in Peruvian law
J. María Elena Guerra Cerrón*
“[…] el contencioso de plena jurisdicción muta del mecanismo formal de protección de la legalidad
administrativa, para ser el instrumento jurídico central para proteger los derechos subjetivos e inte-
reses legítimos de todos los administrados frente a cualquiera de las actuaciones de la administra-
ción que las vulneren. En este sentido, las actuaciones previas producidas en la sede administrativa
ya no serán condicionantes de la intervención del contencioso, sino sólo un antecedente relevante
al momento de apreciar la constitucionalidad o legalidad de la actividad administrativa.”
Comisión Técnica**
Resumen:
El presente artículo busca plantear, en primer lugar, un breve recuento histórico de
la aparición y evolución del proceso contencioso administrativo, su ubicación en el
ordenamiento peruano y su función. Acto seguido, plantea un análisis crítico de si el mismo
está sirviendo para el propósito de tutelar los derechos e intereses de los administrados.
Abstract:
The present paper seeks to give, in the rst place, a brief historical review of the origin and
development of contentious administrative process, his location on Peruvian law frame and
his function. Also, it gives a critical analysis to show if this process is serving the purpose
given, that is protecting the rights and interests of the governed.
Palabras clave:
Proceso contencioso-administrativo – Poder judicial – Jurisdicción – Administrado –
Derechos – Constitución
Keywords:
Contentious administrative process – Judiciary – Jurisdiction – Governed – Rights –
Constitution
Sumario:
1.Introducción – 2. Origen y mutación del proceso contencioso administrativo – 3. Hacia la jurisdicción
contencioso-administrativa – 4. Funcionalidad y efectividad del proceso contencioso administrativo
– 5. El contencioso administrativo en el sistema jurídico peruano – 6. Funcionalidad y efectividad del
proceso contencioso administrativo – 7. Reexión nal – 8. Bibliografía
Revista Derecho & Sociedad, N° 50 / pp. 37-53
FECHA DE RECEPCIÓN: 17/11/17
FECHA DE APROBACIÓN: 01/05/18
* Abogada por la Ponticia Universidad Católica del Perú. Magíster en Derecho Empresarial por la Universidad de Lima. Doctora en
Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Estudios de especialización en Contratación moderna y
Responsabilidad Civil en las Universidades de Castilla La Mancha y Salamanca en España. Docente en la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos y en la Universidad de Lima. Ha sido juez de la Corte Superior de Justicia de Lima y actualmente es Fiscal Superior Civil.
** Comisión Técnica para la revisión de la Ley Nº 27584 - Ley del Proceso Contencioso Administrativo creada por Resolución Ministerial
026-2006-JUS, 25 de enero de 2006.
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Revista Derecho & Sociedad, N° 50 , Mayo 2018 / ISSN 2079-3634
1. Introducción
Como si se tratara de un proceso constitucional, en la Constitución Política del Perú en el artículo 148
del Capítulo VIII del Título IV expresamente está previsto el proceso contencioso administrativo, aunque
su sumilla es de “acción contencioso-administrativa”. Este espacio constitucional dedicado al proceso
contencioso-administrativo, sin duda tiene una razón y justicación especiales, y estas son por tratarse de
una “conquista histórica”, por su objeto y nalidad.
Como en todo proceso —en el que hay un conicto— lo que se busca es solucionarlo garantizando los
derechos de los ciudadanos en su condición de administrados en tanto les asista la razón, a través del
control de la legalidad y constitucionalidad de los actos y de la actuación de la Administración Pública. La
existencia del proceso contencioso administrativo constituye uno de los principales elementos del Estado
de Derecho e implica un derecho-deber; con la particularidad que el Estado es parte, y precisamente lo que
es objeto de revisión es la actuación de éste.
Cuando se habla del origen del proceso o de la jurisdicción contencioso-administrativa la referencia es
a Francia —especialmente a la Revolución Francesa— al establecimiento del principio de legalidad y
del Estado de Derecho, la teoría de la separación de poderes y la declaración universal de los derechos
humanos. Esta referencia histórica ha llevado a considerar a la jurisdicción contencioso-administrativo
como una conquista de la democracia. Ciertamente el proceso contencioso-administrativo, y lo que hoy él
signica, es una conquista jurisdiccional en el contexto de la separación de poderes; ya que originariamente
los jueces no tenían el poder para garantizar a los administrados sus derechos frente a la Administración.
Precisamente sobre este origen, debo comentar que del 2 al 4 de octubre del año 2017 tuve la oportunidad
de participar en el “Curso de Tribunales de Justicia y Derechos Humanos” organizado por la Universidad
de Valencia, curso dirigido por el profesor Luis Andrés Cucarella Galiana. En una de las clases acerca de los
antecedentes históricos del sistema de protección de los derechos humanos y derechos fundamentales, el
profesor Cucarella, señalo lo siguiente:
“Al término de la II Guerra Mundial, los diferentes Estados europeos entraron en un proceso de reexión y
revisión de sus ordenamientos jurídicos con el objeto de garantizar una efectiva protección de los derechos
fundamentales.
Muchas habían sido las violaciones que se habían producido y que condujeron al estallido de la II Guerra
Mundial. Al término de la misma, se adquirió la conciencia de que debían articularse los mecanismos
necesarios para que esas violaciones no se repitieran, o en el caso en que tuvieran lugar, que hubiera
instrumentos efectivos para la protección y tutela de los derechos de la persona.
Es cierto que, de acuerdo con la concepción liberal burguesa que había inspirado la mayoría de los
ordenamientos jurídicos europeos, los jueces estaban llamados a tener muy poca incidencia en el juego
político. De acuerdo con esta concepción, los jueces quedaban limitados a resolver los conictos de derecho
privado, y a imponer las penas correspondientes en los casos de realización de conductas delictivas.
Quedaba fuera del ámbito de actuación jurisdiccional, por ejemplo, el control de legalidad de los actos de
la Administración Pública1, o el control de constitucionalidad de las normas.
Con el tiempo, el papel de la jurisdicción se dignicó y se equiparó al de los otros dos poderes del Estado en
lo que a incidencia en el juego político se reere.
Pues bien, una vez que se consiguen asentar esas ideas, surge inmediatamente a continuación la reexión
de cuál es el papel o la función de la Jurisdicción en un Estado democrático y de Derecho. Y en este sentido,
no cabe ninguna duda de que el rol de los jueces es juzgar, entendida esa labor como la de aplicar el
Derecho al caso concreto, de manera irrevocable y por vía de heterotutela”2.
Esta precisión en la exposición de la clase del Dr. Cucarella respecto al limitado poder (de los tres poderes
reconocidos o consagrados) que tenía originalmente el Poder Judicial en el control de legalidad de los actos
de la Administración, llamó mi atención y reexión acerca del proceso contencioso administrativo.
Y como señala el lósofo Sören Kierkegaard, “la vida solo puede ser comprendida mirando hacia atrás,
pero ha de ser vivida mirando hacia delante”, es indispensable conocer los antecedentes de la jurisdicción
contencioso-administrativa para comprender lo que es actualmente y poder mirar hacia el mañana.
1 Subrayado propio.
2 Luis Cucarella Galiana, “Curso “Curso de Formación Especializada en Tribunales de Justicia y Derechos Humanos”, en la sede de la
Fundación Universidad-Empresa de la Universidad de Valencia, 3 de octubre de 2017. El subrayado es propio.
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