Marco institucional para la gestión ambiental en el Perú
| Autor | Walter Valdez Muñoz |
| Cargo | Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) |
| Páginas | 45-62 |
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Toda actividad económica que involucra extracción de recursos naturales (pesquera, forestal, energética, minera, etcétera) genera impactos ambientales, no solo en el proceso extractivo, sino también en el tratamiento y transformación de los recursos extraídos. Del deterioro ambiental actual no cabe duda alguna, así como que todos los habitantes compartimos el mismo planeta y que el deterioro ambiental no conoce de límites políticos, económicos o geográficos. Y así como se habla de globalización en términos económicos también debemos reconocer que vivimos en un mundo interdependiente ambientalmente hablando. Adicionalmente compartimos la obligación de legar un ambiente adecuado a las futuras generaciones.
Si bien es cierto que en la actualidad tenemos identificados una serie de problemas ambientales como el calentamiento global, el deterioro de la capa de ozono, la destrucción de bosques tropicales y otros ecosistemas, con la consiguiente pérdida de especies, la contaminación y en muchos casos el agotamiento del agua dulce, etcétera; lo más preocupante es que carecemos de información sobre los efectos tóxicos o de otra índole que producen el ingreso de una serie de productos sintéticos y químicos al medio natural. Por otra parte, tampoco estamos seguros si los científicos desarrolladores de nuevas técnicas biogenéticas tienen procedimientos efectivos, seguros y controlados para evitar daños graves en el futuro. Es decir trabajamos en desarrollar nuevas tecnologías para producir más, pero no hacemos mucho para eliminar de manera segura los desperdicios o controlar los riesgos de las nuevas tecnologías. Respecto a la extracción de recursos naturales, no solo son un problema los impactos de la extracción de los mismos del medio natural, sino que en casos como la pesquería (aunque en la actualidad el problema más grave es el de la sobrepesca) ha sido durante mucho tiempo el procesamiento y transformación del recurso lo que ha generado graves problemas de contaminación. Esto también ocurre con los minerales que, a decir de Mario Valls, «no tanto la extracción de minerales, sino más bien los procesos consiguientes de concentración, fundición y refinación, cuya integración local o regional con las explotaciones es estimulada, pueden afectar el medio ambiente»1. Claro que en el caso peruano en
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la actualidad, los mayores problemas de la actividad minera se vienen dando por la disputa del recurso suelo y el uso del recurso agua, recursos de uso múltiple, fundamentalmente en áreas comunales de la zona andina.
En el Perú, debemos reconocer que el desarrollo de las actividades productivas como la minería ha sido durante muchos años poco o nada amigable con el medio ambiente, al punto que aun después de veinte años del establecimiento normativo de una serie de exigencias ambientales, el mayor número de conflictos en el país son conflictos a los que se ha venido en denominar conflictos socioambientales. Según la Defensoría del Pueblo existían en el Perú hasta febrero de 2013, 147 conflictos socioambientales2.
El deterioro ambiental en el mundo nos lleva a constatar que este es mucho más veloz que la maduración de la conciencia colectiva3y, por lo tanto, surge la necesidad de frenarlo mediante la regulación de conductas (el Derecho) y la creación de una institucionalidad desde el Estado4. Según el Informe Planeta Vivo correspondiente al año 20125, preparado por el World Wide Life Fund for Nature (WWF), ya en el año 2008 se había producido un desfase anual de 0,5 entre la demanda de recursos naturales renovables por parte de la población mundial y la oferta de ellos por parte de la naturaleza, es decir que la tierra requería 1,5 años para regenerar los recursos naturales renovables utilizados por la población mundial en un año. Este panorama requiere pues de una respuesta «contundente y sólida»6por parte del Estado, es decir, una institucionalidad coherente no solo en su ubicación dentro del aparato estatal, sino que además debe contar con los recursos humanos, técnicos y financieros necesarios.
Frente al panorama ambiental descrito, se hizo necesario establecer un marco jurídico que permita el aprovechamiento de los recursos naturales sin afectar de manera dramática el medio ambiente. La incorporación de estas exigencias ambientales como una obligación de los Estados se afianza en el marco de la Conferencia sobre el Medio Humano del año 1972, conocida como Conferencia de Estocolmo por el lugar en que se llevó a cabo. Como parte de los resultados de la Conferencia se reconoce
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no solo la existencia de problemas ambientales serios, sino que se adopta un Plan de Acción que compromete a los Estados miembros de las Naciones Unidas a asumir como una obligación del Estado el cuidado del medio ambiente. Definitivamente el deterioro ambiental no podía seguir asimilándose como un costo aceptable del desarrollo7.
También los organismos financieros multilaterales como el Banco Mundial, los bancos regionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y las agencias de cooperación se comprometieron a contribuir a que los países miembros de esas instituciones cumplan una serie de exigencias respecto a los proyectos financiados por estos organismos financieros. Se comprometieron también a ayudar a los países a enfrentar los problemas ambientales y lograr un aprovechamiento de sus recursos naturales de manera sostenible8.
El Estado es quien impone límites al ejercicio de los derechos, es un ente regulador de conductas9, y al reconocer los Estados que los problemas ambientales son problemas que afectan a la sociedad en su conjunto, la protección del medio ambiente, a partir de los años setenta, se torna en una responsabilidad de la administración pública. La conservación del medio ambiente como una función del Estado, lo habilita y lo obliga, al mismo tiempo, a intervenir en sus distintos niveles de gobierno en la gestión ambiental, más aún cuando hay la percepción de que el ambiente es un bien colectivo. Es en este escenario que los Estados comienzan a modificar sus estructuras administrativas y sus ordenamientos jurídicos para hacer frente a los problemas ambientales, especialmente considerando que en algunos casos los recursos naturales no solo no son renovables, sino que en caso lo fueran, se requeriría de ciertas condiciones difíciles de alcanzar sin la intervención del Estado. La autorregulación no es posible en un escenario donde por mucho tiempo se ha apostado por un modelo de desregulación10y donde los propios actores desconocen los efectos futuros de su desempeño respecto de la naturaleza. La problemática ambiental es compleja y los decisores políticos deben tener en cuenta que la solución de los problemas requiere del aporte de la comunidad científica y que la solución del problema no se circunscribe a un solo ámbito de estudio. De allí que es imprescindible un Estado con la suficiente capacidad profesional para fundamentar debidamente sus decisiones y con autoridad sobre los ciudadanos y las empresas para enfrentar el deterioro ambiental.
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La incorporación a la administración pública de recursos humanos, técnicos y financieros y una institucionalidad fuerte para mejorar la gestión ambiental es fundamental. No es posible alcanzar un desarrollo sostenible sin inversión económica, sin capacitación permanente a los funcionarios públicos, se requiere pues de una formación sólida de los funcionarios públicos desde el punto de vista cognoscitivo, afectivo y ético. En la actualidad los Estados tienen claro que no solo pueden ejercer el poder de policía así como su potestad de inspección y sanción, sino que también pueden fomentar ciertas prácticas amigables con el medio ambiente, establecer estímulos que pueden ser de orden tributario u otros instrumentos de mercado.
La situación ambiental de América Latina y el Caribe llevó a los Estados a buscar mecanismos de gestión ambiental que les permitan enfrentar básicamente dos aspectos. El primero de estos aspectos es la intervención en los espacios territoriales en los que la capacidad asimiladora y regeneradora de la naturaleza ha sido rebasada. Espacios cuya recuperación solo era posible a través del desarrollo de acciones estatales ambientales adecuadas. El segundo es la incorporación de criterios ambientales en la planificación del desarrollo nacional con la finalidad de anticiparse a y evitar acontecimientos económicos, sociales y ambientales de gran impacto, en lugar de...
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