Legitimidad procesal y tipos de Proceso Administrativo

AutorVitor Rhein Schirato
CargoDoctorando en Derecho del Estado por la Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo (USP)
Páginas187-205
187
Círculo de Derecho Administrativo
I. In t R o d u c c I ó n
En el concepto decimonónico del Derecho Adminis-
trativo, que perduró por un tiempo adicional y, en
muchos casos, todavía perdura, la Administración
Pública estaba dotada de capacidad de, en el caso
concreto, tomar la decisión que considere más ade-
cuada en función de las particularidades existentes
en cada situación. Lo hacía, sea sobre la base de
una determinación expresa y única que constaba
en la Ley (acción vinculada), o en una apreciación
subjetiva del caso concreto que llevara a una entre
varias decisiones posibles, en los casos donde la Ley
era capaz de proveer una solución única aplicable
a todos los casos (acción discrecional)1.
No era relevante el camino recorrido por la Ad-
ministración Pública en la toma de decisión, sino
sólo la coherencia entre la decisión tomada y la
autorización para actuar contenida en la Ley. El acto
administrativo era, entonces, el elemento central
del Derecho Administrativo, siendo lo restante de
la actuación de la Administración Pública, en cierta
medida, secundario. Como estaba dotada de ca-
pacidad de identificar y realizar el interés público,
no se investigaba cómo se llegaba a determinada
decisión, sino que sólo se asumía que tal decisión,
una vez contenida en los cuadrantes de la acción
trazados por la Ley, era legítima. De ahí que, por
ejemplo, la presunción de veracidad y la de legiti-
midad se encuentre entre los clásicos atributos del
acto administrativo, lo que cada día resulta más
cuestionable2.
Sin embargo, desde fines de la Segunda Guerra
Mundial, con la consolidación del individuo como
centro del ordenamiento jurídico, el modus operandi
de la Administración Pública pasó por severas alte-
raciones. Ocurrió pues que importantes sectores de
aquélla pasaron por considerables revisiones.
La consolidación en las diversas Constituciones
post-guerra de la emergencia, de la afirmación,
de la expansión y de la aplicabilidad directa de los
derechos fundamentales3, bien como el desecho del
mito vigente en el siglo XIX y en el inicio del siglo
XX de la existencia de un interés público definible
unilateralmente por el Estado dieron luces sobre la
necesidad de creación de una forma de actuación
de la Administración Pública que fuese pautada en
la eficiencia del alcance de los resultados deman-
dados por la sociedad y en conjunto con esta.
* Traducción de Juan Monroy Gálvez y Christian Delgado Suárez.
** Doctorando en Derecho del Estado por la Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo (USP). LL.M. en Derecho
Administrativo Económico por la Universidad de Osnabrûck, Alemania. Profesor del Curso de Post-grado de la Facultad de
Derecho de la Fundación Getúlio Vargas (GVLaw). Abogado en São Paulo.
1 Cabe recordar aquí la clásica lección de Hely Lopes MEIRELLES, según la cual: “La actividad administrativa encuentra plena
justificativa en la imposibilidad del legislador catalogar, en la ley, todos los actos que la práctica administrativa presenta. Lo
ideal sería que la ley regulase, minuciosamente la acción administrativa, modelando cada uno de los actos a ser practicados
por el administrador, pero, como esto no es posible, dada la multiplicidad y diversidad de los hechos que piden pronta solución
al Poder Público, el legislador solamente regula la práctica de algunos actos administrativos que reputa de mayor relevancia,
dejando la comisión de los demás al prudente criterio de la Administración”. En: Os Poderes do Administrador Público. Revista
de Direito Administrativo – Edição Histórica. Rio de Janeiro: Renovar, 1995, p. 329.
2 Sobre el tema, es imposible dejar de conferir las consideraciones de Vasco Manoel Pascoal Dias PEREIRA DA SILVA acerca de
tales atributos de los actos administrativos, conforme Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Coimbra: Almedina, 2003, p.
445 y ss., especialmente, p. 561.
3 En este sentido, compárese, en especial, el contenido del ítem 3 del artículo 1º de la Constitución de la República Federal de
Alemania, que determina ser los derechos fundamentales derechos vinculantes a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y con
aplicación directa a los casos concretos. En el mismo sentido, compárese el S 1º del artículo 5º de la Constitución Federal.
Legitimidad procesal y
tipos de Proceso Administrativo*
Vitor Rhein Schirato**
El presente artículo explica las formas, funciones y tipos de administración. Además,
su punto central es la cuestión de la legitimidad procesal a partir de los requisitos que
son necesarios para conferir a un individuo el derecho de participar en un determinado
Proceso Administrativo, realizando la distinción entre legitimidad procesal en el proceso
civil y la legitimidad procesal en el Proceso Administrativo.
Legitimidad procesal y tipos de Proceso Administrativo
188 Círculo de Derecho Administrativo
No se puede admitir más que la Administración
actúe libre de contratiempos, atada apenas a una
atribución legislativa de competencia, en una con-
cepción absolutamente restringida de legalidad. La
legalidad no puede, en el contexto de alargamiento
de los textos constitucionales y de la ampliación de
los derechos fundamentales como sustento y límite
de la acción estatal, seguir siendo vista como una
simple operación matemática de aplicación de la
Ley por el Administrador Público. Legalidad es,
evidentemente, mucho más: es la comprobación
de que la Administración Pública actuó, en todo
momento, de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
Es propiamente una noción de juridicidad4.
En este contexto, emerge el papel del proceso ad-
ministrativo. El acto deja de existir aisladamente,
pues pasa a ser entendido dentro de un contexto.
Actuar de acuerdo a la Ley no es sólo respetar los
cuadrantes legales de actuación, es mucho más. Es
actuar con respeto a los derechos fundamentales de
todos los involucrados en la actuación de la Admi-
nistración Pública. Es tener en consideración todos
los derechos e intereses legítimos subyacentes a una
relación jurídica constituida, modificada o extingui-
da por la Administración Pública. Y, sólo con una
actuación concatenada, concertada y, sobre todo,
fundamentada, es que será posible comprobar la
juridicidad de la acción administrativa.
Todas esas consideraciones precedentes son,
actualmente, a pesar de alguna resistencia que
no se agota en la doctrina y en la jurisprudencia,
razonablemente asentadas en el Derecho Brasilero.
No obstante, según entendemos, aún carecen de
un análisis más meditado los instrumentos legales
existentes para hacer que el proceso administrativo
efectivamente cumpla con su función en el orden
jurídico.
La Ley Federal del Proceso Administrativo (Ley
9.784 del 24 de enero de 1999) completó recien-
temente diez años de vigencia y, en general, los
operadores y aplicadores del Derecho, todavía con
algún sabor de las antiguas características de la
Administración Pública, tienden a verla como una
matriz de fórmulas, distorsionando y reduciendo su
contenido. La Ley Nº 9.784/99 y las demás leyes
estatales y municipales del proceso administrativo
están a años luz de distancia de ser meras matrices
de reglas y competencias que lleven a una nueva
aplicación matemática del Derecho. Son instrumen-
tos colocados a disposición de los administrados
para la garantía del cumplimiento de sus derechos
fundamentales5.
No se puede concebir que la Administración Pública
actúe como lo hacía hace cincuenta años. El Dere-
cho –a pesar del desesperado atavismo de algunos
de sus operadores– no es estático. Es dinámico y
pasó por considerables evoluciones, siempre con
miras a la realización de las necesidades sociales6.
Las normas modernas, creadas para dinamizar
4 Sobre algunas consideraciones nuestras acerca del sentido de la legalidad, compárese: RHEIN SCHIRATO , Vítor. Algumas
considerações atuais sobre o Sentido da Legalidade na Administração Pública, Revista Interesse Público Nº 47, ene/feb. Del
2008. Belo Horizonte: Fórum, p. 151 y ss.
5 Propiamente, Fábio Media OSORIO clasifica la Ley N° 9.784/99 como “un decisivo paradigma de formação de direitos
fundamentais dos administrados e de fixação de um novo formato para o relacionamento entre o Poder Público e a cidadania”.
En: Direito Administrativo Sancionador na Constituição de 1988, Cuadernos Adenauer IX (2008), Nº 1. Rio de Janeiro: Fundação
Konrad Adenauer, setiembre del 2008, p. 61.
6 Sobre la cuestión, compárese la siempre útil lección de Dalmo de Abreu DALLARI contenida en Elementos de Teoria Geral do
Estado, 25ª ed., São Paulo: Saraiva, 2005, pp. 140 y 141.
“Legalidad es,
evidentemente, mucho
más: es la comprobación
de que la Administración
Pública actuó, en todo
momento, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico. Es
propiamente una noción de
juridicidad. Al contrario de
lo que ocurre con el proceso
civil, que, con distinciones
de ritos, siempre contempla
un camino de actos
procesales destinados a
la solución de una litis
entre dos partes, y del
proceso penal, que siempre
contempla el camino a ser
recorrido en la imposición
de una pena, el proceso
administrativo puede tanto
contemplar el camino a ser
recorrido para la imposición
de una penalidad, cuanto
para la solución de una
litis, cuanto para la simple
declaración de que alguien
está habilitado a algo”.

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