Lecciones aprendidas de la aprobación de TUPAS en el marco de la Ley N.° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General

AutorMilagros Maraví Sumar
Páginas201-216

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I Introducción

Es preciso comenzar este documento señalando que, de manera creciente, tanto las entidades del Gobierno Nacional como las de los Gobiernos Regionales y Municipales aprueban y publican TUPAS —Textos Únicos de Procedimientos Administrativos— y evidencian el esfuerzo de ordenar en él sus procedimientos administrativos y los servicios que brindan. Ha aumentado en estos años el número de entidades que menciona en su TUPA la base legal de los procedimientos y racionaliza los requisitos exigidos. Sin embargo, comparten un mismo problema —más grave en el ámbito regional y municipal— el TUPA ha terminado siendo un cuadro muy abundante y complejo, lo cual merma su utilidad para el ciudadano y real- mente no es de uso frecuente por ellos, recurriendo más bien a otros medios de información sobre los procedimientos como es visitar las entidades personalmente u obtener información a través de páginas web o por teléfono.

Las afirmaciones de este documento se basan en mi experiencia en este tema, no solo por haber participado en la Comisión del Ministerio de Justicia que elaboró el anteproyecto de la Ley 27444 —Ley del Procedimiento Administrativo General— sino principalmente por trabajar con diversas entidades públicas procesos de simplificación administrativa y hacer un atento seguimiento de la evolución de los TUPAS no solo del Gobierno Nacional sino del Regional y Municipal, a lo largo de todo el país. Esto último ha sido un reto muy grande y didáctico. No puedo dejar de consignar en este texto que he tenido, al interior del país, que i) pagar por copias del TUPA sumas desproporcionadas y sufrir largas esperas por ellas; ii) conseguir que los compañeros de trabajo del dueño del único ejemplar del TUPA abran su escritorio y me lo presten para fotocopiarlo a cambio de dejarle mi DNI;Page 202iii) lograr que me dejen revisar un ejemplar del TUPA con recelo para apuntar los requisitos; iv) lo más frecuente, que me informen los requisitos de los procedimientos en papelitos escritos a mano en los que estampan un sello y firma (como para darle valor legal) o copiarlos de papeles impresos ilegibles pegados en paredes (no el cuadro del TUPA el cual no es de acceso público). El TUPA parece ser entonces un documento más que las entidades públicas cumplen con aprobar pero al cual no le dan el uso y utilidad que se supone que debe tener: ser un instrumento de información eficiente a la ciudadanía sobre los trámites, requisitos y costos de los procedimientos administrativos y servicios.

Además de esta primera constatación, la aprobación de Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPAS) en el marco de la Ley N.º 27444 exhibe una serie de problemas que se describen en este documento, debido principalmente a dos factores que se combinan entre sí:

1. Algunas disposiciones de la Ley 27444 son incumplidas de manera extendida, otras son de difícil cumplimiento o no es posible asegurarlo

A partir de la revisión de TUPAS de las entidades estatales y del trabajo con éstas a lo largo de los últimos años, es posible advertir que: las entidades no conocen muchos aspectos que son regulados por la normatividad vigente; siendo ésta misma de difícil comprensión. Por ejemplo, i) la mayoría de entidades no saben que el TUPA solo incluye los procedimientos administrativos y lo servicios prestados en exclusividad —no todos los servicios— y no pueden distinguir claramente procedimientos de servicios; ii) tampoco que los servicios no prestados en exclusividad se regulan por normas diferentes a la Ley 27444 (D.S. 088-2001-PCM); iii) muchas entidades no conocen que los procedimientos administrativos y los derechos de tramitación se deben crear por una norma distinta a la que aprueba el TUPA; iv) tampoco conocen lo que es «fiscalización posterior» y la confunden con la actividad fiscalizadora general de la entidad; v) la mayoría de entidades cree que no tienen obligación de publicar su TUPA cada dos años o asume que esa publicación implica la aprobación de una nueva norma que apruebe un nuevo TUPA; vi) los Gobiernos Regionales aprueban TUPAS para cada una de sus Direcciones Regionales que no pueden considerarse entidades independientes de él mismo.

2. La resistencia burocrática a trabajar sobre la base de la presunción de veracidad y la fiscalización posterior

La mayoría de entidades no utilizan las normas de la simplificación administrativa que contienen la Ley 27444, ni perciben las ventajas, para laPage 203entidad ni para la sociedad en su conjunto, de trabajar sobre la base de la presunción de veracidad y la fiscalización posterior. Entienden que con la fiscalización previa y el silencio administrativo negativo (SAN) tienen más seguridad y no incurren en responsabilidad administrativa. El resultado, como veremos más adelante, es que más de las dos terceras partes de los procedimientos administrativos están sujetos a SAN y hay entidades que no tienen ni un solo procedimiento de aprobación automática. La mayoría de entidades solicitan muchos requisitos omitiendo la utilización de declaraciones juradas.

II Descripción de los problemas encontrados y las propuestas para su solución
1. Problemas en la aprobación del TUPA

Definitivamente, la experiencia indica que la aprobación del TUPA no debe implicar la de una norma. En efecto, la Ley 27444 establece (artículo 36.1) que los procedimientos administrativos, sus requisitos y costos se crean por Decreto Supremo u otra norma de mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad regional, ordenanza municipal o decisión del titular de las entidades autónomas.

Asimismo, la aprobación del TUPA mismo (no de los procedimientos administrativos o servicios) se realiza conforme al artículo 38. 1 de la Ley N.º 27444 que dispone:

38.1 El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto Supremo del sector, por la norma de máximo nivel de las autoridades regionales1, por Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de organismo constitucionalmente autónomo, según el nivel de gobierno respectivo.

En efecto, las entidades del Poder Ejecutivo aprobarán su TUPA por Decreto Supremo de su respectivo sector; los Gobiernos Regionales por Ordenanza Regional; los Gobiernos Municipales por Ordenanza Municipal; y, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y los Organismos Constitucionales Autónomos, por decisión del titular de las respectivas entidades.

Si los procedimientos administrativos, sus requisitos y los costos se crean por normas de determinado rango, es una garantía adicional —que parece excesiva— el que además se tenga que aprobar el cuadro del TUPA por otra norma (igualmente, Decreto Supremo, Ordenanzas Municipales oPage 204Regionales o norma de la más alta autoridad de los demás poderes del Estado u Organismos Constitucionales Autónomos). Recordemos que el TUPA, según la ley, se limita a compendiar los procedimientos, requisitos y tasas creadas por otras normas. Esta garantía digo que es excesiva pues aprobar un Decreto Supremo u otra de las normas mencionadas no es un trámite sencillo y conspira contra las necesarias actualizaciones del TUPA. En un país como el Perú en el que las normas cambian tanto, pueden estar vigentes TUPAS con trámites, requisitos y costos obsoletos provenientes de normas ya derogadas. Además, puede utilizarse esa nueva norma que aprueba el TUPA (como en efecto se hace) para hacer más complejo un trámite. Así, no solo un requisito como acreditar representación puede convertirse en la exigencia de copia legalizada o copia literal de la ficha en que constan los poderes sino que se suelen incluir más requisitos que los previstos en las normas que crean los procedimientos. Por otro lado, determinando la aprobación del TUPA por una norma, se legaliza la creación de procedimientos por medio de ella y no de otras previas que, dado su formato de texto y no de cuadro, permiten espacio para explicar la racionalidad de la creación del procedimiento compendiado en el TUPA.

En conclusión, el cuadro del TUPA no debería aprobarse por una norma legal, pero, del mismo modo, ningún procedimiento del TUPA, sin mención de base legal debería ser exigible a los administrados.

De acuerdo a la Ley 27444 (artículo 37), cada entidad debe aprobar un TUPA. Sin embargo, los Gobiernos Regionales aprueban Ordenanzas Regionales para la aprobación del TUPA de cada Dirección Regional a pesar de que éstas no pueden considerarse entidades distintas del mismo Gobierno Regional. Esto debería ser precisado normativamente.

2. Problemas en la publicación del TUPA

El artículo 38 de la Ley 27444 ordena publicar el «íntegro del TUPA», lo cual no solo implica publicar la norma que aprueba el TUPA sino que impide referir al portal de la entidad (cuando éste exista) o al Portal del Estado para la ubicación del cuadro correspondiente. Esto sin perjuicio de otras formas de difusión que las entidades desarrollen. En efecto, de acuerdo al texto del artículo 38 de la Ley 27444, se tienen que publicar la norma que aprueba el TUPA y el cuadro correspondiente con sus formularios de ser el caso.

Esta norma debe ser modificada pues el TUPA (incluyendo cuadros...

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