El Laberinto Estatal: Historia, evolución y conceptos de la contratación administrativa en el Perú
| Autor | Richard Martin Tirado |
| Cargo | Abogado. Magister en Administración Pública y en Derecho Internacional Económico |
| Páginas | 305-353 |
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Círculo de Derecho Administrativo
Richard Martín Tirado
El Laberinto Estatal: Historia, evolución y conceptos de la
contratación administrativa en el Perú
El Laberinto Estatal: Historia, evolución
y conceptos de la contratación
administrativa en el Perú
Richard J. Martin Tirado*1
SUMARIO:
Introducción; II. Alcances generales sobre la contratación administrativa; III. La evolución
de la contratación administrativa en el Perú; IV. Los tipos de contratos administrativos
existentes en el Perú en la actualidad. V. A modo de Conclusión.
PALABRAS CLAVE:
Contratos administrativos, contratos privados de la administración, adquisición de bienes
y servicios, concesiones, bienes del estado, convenios interadministrativos, iniciativa
privada, Asociaciones Público Privadas.
KEY WORDS:
Administrative contracts, private contracts of the administration, concession agreement,
state assets, inter-administrative agreements, private investment, Public Private Partnerships.
RESUMEN:
La contratación administrativa sirve de instrumento para la concreción de los fines del
Estado, por lo que, desde un punto de vista doctrinario, el autor expone las principales
teorías y clasificaciones que se postulan en torno a ella. Asimismo, presenta un panorama
completo sobre la evolución de la contratación administrativa en el Perú desde su
primer periodo en 1950, en el que por primera vez se intentó establecer un orden en el
proceso de adquisición de bienes y servicios por parte de las entidades públicas, hasta
la actualidad, con una participación cada vez más activa en los procesos de integración
económica y comercial.
Para finalizar, el autor realiza un valioso aporte detallando los diferentes tipos de contratos
que celebra la Administración Pública en el Perú, así como las diferentes modalidades de
contratos de adquisición de bienes y servicios, los diferentes tipos de concesión y formas
de iniciativa privada, incluyendo a las Asociaciones Público Privadas.
* Miembro del Consejo Consultivo de la REVISTA DE DERECHO ADMINISTRATIVO.
1 Abogado. Magister en Administración Pública y en Derecho Internacional Económico. Profesor de Derecho
Administrativo en la Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad Nacional Mayor de San Marcos,
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas, Universidad de Lima, Universidad San Ignacio de Loyola.
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RDA 13 - Asociaciones Público-Privadas
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ABSTRACT:
The Administrative Contracting serves as an instrument for the realization of the goals of
the State, about the author discusses, from a doctrinal point of view the main theories and
classifications that are postulated around it. In turn, presents a complete picture of the
evolution of administrative contracts in Peru, from his first term in 1950 where for the first
time tried to establish order in the process of procuring public services entities to today
with increasingly active participation in the processes of economic integration and trade.
In conclusion the author makes a valuable contribution detailing the different types of
contracts entered Public Administration in Peru, in this way the different types of contracts
for procurement services, the different types of concession agreements and private forms
including Public-Private Partnerships.
I. Introducción
En términos históricos, el Estado ha sido considerado probablemente como el principal
agente económico en el desarrollo de un país. En casos como el peruano, si bien el
Estado no se ha avocado en forma primordial a una faceta de “productor” de bienes,
si es evidente que ha asumido un conjunto de roles y parámetros que justifican dicha
actuación, siendo el principal de ellos, el establecido en el artículo 60º2 de nuestra
Constitución Política de 1993, en virtud del cual, su intervención como agente económico
en materia empresarial, se debe dar sólo cuando medie autorización legal expresa y
razones de alto interés público o manifiesta conveniencia nacional que se acompañen de
un rol subsidiario en la actuación del Estado. Debe quedar claro, que dichas limitaciones
no enervan el rol protagónico que el Estado ostenta como consumidor de bienes y/o
servicios. Tal circunstancia genera la necesidad de cumplir con un conjunto de tareas,
que implican el desarrollo de numerosas actividades que se encuentran plasmadas en
documentos que tienen naturaleza contractual.
En el marco de las relaciones contractuales que entabla el Estado, es posible advertir
la existencia de una amplia variedad de operaciones, que pueden abarcar desde la
adquisición de bienes y/o servicios, hasta aquellas otras operaciones cuya finalidad
radique en la contratación de personal u otros propósitos.
Todas y cada una de estas relaciones, se caracterizan por un aspecto en particular: el
hecho de que las partes de esta relación sean, por un lado, una entidad u órgano estatal
y, por el otro, un agente privado. Este asunto neurálgico ha generado un intenso debate
en relación a la naturaleza jurídica de dichos contratos, dando pie a diversas posturas
sobre el tema.
2 Artículo 60.- Pluralismo Económico
El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en la coexistencia de
diversas formas de propiedad y de empresa.
Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o
indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional.
La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal.
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Richard Martín Tirado
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Por un lado, algunos autores consideran que en atención a las particularidades del
caso, el Estado celebra tanto “Contratos Administrativos” como “Contratos Privados de
la Administración”, los que dependiendo del caso, se rigen por un marco normativo
diferente, (para el caso de los contratos administrativos, es aplicable el derecho público,
mientras que, para el caso de los contratos privados de la Administración sería aplicable
el derecho privado); por otro lado, existe una postura mayoritaria de quienes consideran
inútil dicha clasificación, puesto que éstos son, en últimas instancia, contratos estatales,
que se rigen por ambos marcos normativos. Esta discusión ha generado, en la actualidad,
una serie de distorsiones en el régimen de contratación pública.
El presente artículo tiene por objeto exponer la situación actual de la contratación
administrativa en el Perú, partiendo de un análisis doctrinario sobre dicha figura, para
a posteriori, contrastarla con la realidad de ésta en nuestro ordenamiento nacional en
función de algunas operaciones emblemáticas que se desarrollan en el país.
II. Alcances generales sobre la contratación administrativa
La figura del contrato administrativo ocupa un lugar privilegiado en el marco del
desarrollo doctrinario, eclipsando incluso a otras categorías.
En tal sentido, el análisis de la contratación administrativa en el Perú conlleva, en un
primer momento, a la ineludible necesidad de conceptualizar ésta figura, toda vez que,
de ello dependerán muchas de las conclusiones a las que se pueda arribar.
A continuación se abordará la naturaleza y los tipos de contratos administrativos que
constituyen una piedra angular en lo que a dicha figura se refiere, pues sólo comprendiendo
las distintas posturas que surgen sobre los temas señalados, se podrá advertir la realidad
del tratamiento de dicha figura en nuestro ordenamiento jurídico.
II.1. El concepto de contrato administrativo
El asunto de la conceptualización del contrato administrativo es probablemente, el que
mayor controversia ha generado en torno a dicha figura, producto de las más variadas
opiniones existentes sobre el tema.
Para autores como MORAGA KLENNER3, la institución jurídica bajo análisis es, en
primer lugar, una institución jurídica universal que ha servido de auxilio al Estado en el
cumplimiento de sus funciones. En este sentido, el referido autor precisa que el contrato
fue en la Edad Media una institución jurídica universal, desde el momento en que las
relaciones de fuerza se reemplazaron por las relaciones jurídicas entre los privados y la
autoridad administrativa.
Por su parte, otros autores como DROMI4 y SILVA CIMMA5,definen al contrato
administrativo como un negocio u acto jurídico bilateral celebrado entre la Administración
3 MORAGA KLENNER, Claudio, “Contratación Administrativa”. Editorial Jurídica de Chile. Santiago, 2007. Pág. 25
4 DROMI, Roberto. “Derecho Administrativo” – Tomo II. Editorial Ciudad Argentina, 8° edición, Buenos Aires,
2000, Pág. 101.
5 SILVA CIMA, Enrique, “Derecho Administrativo chileno y comparado. Actos, Contratos y Bienes” – Tomo I,
Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1995, pág. 174.
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