El Jurado Nacional de Elecciones: ¿Tribunal Electoral u Organismo Electoral Administrativo? Algunas reflexiones sobre la naturaleza jurídica del JNE
| Autor | Janeyri Boyer Carrera |
| Páginas | 509-524 |
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Las competencias recibidas directamente por la Constitución y la relevancia de su ejercicio para el orden jurídico político dejan fuera de discusión que el Jurado Nacional de Elecciones es un organismo constitucional y autónomo. Sin embargo, así como podemos afirmar que órganos constitucionales como el Tribunal Constitucional es un ente jurisdiccional o que la Defensoría del Pueblo, es administrativo ¿Cuál es la naturaleza jurídica del JNE?
Como cuestión preliminar, cabe señalar que el primer miembro y Presidente del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, es elegido entre los magistrados en actividad y jubilados de la Corte Suprema. El segundo miembro, entre los fiscales y ex fiscales supremos; el tercero, entre los miembros del Colegio de Abogados de Lima; el cuarto y quinto, entre los ex decanos de las Facultades de derecho públicas y privadas respectivamente.
Las Constitución Política le asigna las siguientes funciones: 1. Fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio y de la realización de los procesos electorales, del referéndum y de otras consultas populares así como, fiscalizar la elaboración de los padrones electorales. 2. Mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas. 3. Velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y demás disposiciones referidas a materia electoral. 4. Administrar justicia en materia electoral. 5. Proclamar a los candidatos elegidos, el resultado del referéndum o el de otros tipos de consulta popular y expedir las credenciales correspondientes (art. 178 CP).
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De esta manera, la composición colegiada del Pleno y las características de su función jurisdiccional permite calificarlo como Tribunal jurisdiccional especializado en lo electoral y a sus miembros como magistrados, pese a que no todos provienen del Poder Judicial. Aunque el Pleno resuelve en segundo grado, crea doctrina legal sentando jurisprudencia obligatoria en materia electoral ya que «sus decisiones asumen una línea directriz que al resto de órganos electorales corresponde seguir»1. La inexistencia de un tribunal superior ni de jurisdicción electoral independiente al JNE (art. 2 LOJNE) o de control judicial posterior (art. 142 y 181 CP) convierte al Pleno en la instancia suprema de la jurisdicción electoral.
La extensión a los demás miembros del nivel de remuneraciones, derechos, privilegios e inmunidades del estatuto del Magistrado Supremo (arts. 13 y 14 LOJNE)2 constituye una razón adicional para concluir que el JNE es un Tribunal de Justicia Supremo no adscrito al Poder Judicial3.
Sobre el carácter de cosa juzgada atribuible a sus decisiones, el artículo 142 de la Constitución dispone que no son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, y el artículo 181 que, en materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, las resoluciones del Pleno son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno.
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En una interpretación del citado artículo 181, el Tribunal Constitucional apuntaló la autoridad de cosa juzgada de sus decisiones cuando en su último fundamento jurídico dispuso que el fallo del Jurado Nacional de Elecciones invocado como «fundamento principalísimo de este voto conjunto, ha pasado en autoridad de cosa juzgada, y es irreversible, según lo establece el artículo 181 de la Carta Magna»4 (la cursiva es nuestra).
Otra sentencia del entonces Tribunal de Garantías Constitucionales indicó que la improcedencia del control contra estas resoluciones no solo alcanza al Poder Judicial sino que también se extiende al propio JNE5. En este sentido, ni siquiera el Tribunal Electoral podría revisar sus actos excepto en aquellos casos en que se verifique la comisión de errores materiales.
Otra consecuencia casi tautológica es la imposibilidad de plantear una demanda contencioso-administrativa contra sus decisiones y, no obstante que el legislador cerró la puerta a todo recurso de garantía (art. 23 LOJNE y art. 36 LOE)6, el TC abrió una ventana para su control constitucional frente a la vulneración o amenaza de vulneración de derechos fundamentales7. Una ventana, que el legislador consolidó cuando promulgó el Código Procesal Constitucional y volvió a cerrar cuando modificando esta norma, proscribió su admisibilidad bajo responsabilidad del juzgador8.
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Volviendo a la imposibilidad de que el JNE controle sus propias decisiones, la necesidad de llevar a cabo dicha revisión se tradujo en el ítem 40 de su antiguo TUPA9, donde recogió un recurso denominado «Pedido atípico de nulidad de resoluciones expedidas por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones». Este, fue derogado con la consideración de que «contra sus resoluciones no procede recurso alguno».
Sin embargo, en octubre de 2005, el Jurado reinstaura este recurso denominándolo Recurso Extraordinario por afectación al debido proceso y a la tutela procesal efectiva10, considerando en su sexto fundamento jurídico «conveniente establecer un procedimiento jurisdiccional posibilitando un recursos efectivo y sencillo que en materia procesal efectiva tenga por objeto que el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones reexamine, en forma extraordinaria, las resoluciones que emita, cuando estas específicamente afecten u omitan un derecho fundamental del procedimiento».
En este sentido, se puede inferir que el Jurado Nacional de Elecciones es un Tribunal Electoral con plena jurisdicción. Sin embargo, esta aseveración preliminar no será tan pacífica cuando analicemos los alcances de sus funciones adicionales.
La Administración Pública puede considerarse en el ámbito jurídico desde dos puntos de vista: objetivo o como actividad de administrar o gestionar determinados intereses (la llamada administración con minúscula); y, subjetivo, como organización que ejerce dicha actividad (también conocida como Administración, con mayúscula)11.
El aspecto subjetivo considera a la administración pública como un centro de actividad institucionalizado en un poder público. Este poder se encuentra «personificado o integrado con autonomía en una persona jurídicopública, subordinado a la Ley y (…) sin potestad legislativa, sujeto a dirección política, sometido a control judicial y sin potestad jurisdiccional propiamente dicha»12. Luego, solo serán administración pública, aquellos organismos concebidos subjetivamente como tales.
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Desde el aspecto objetivo una entidad será administrativa según sea el objeto de su actividad, porque tanto el Estado como muchos otros sujetos (incluso personas privadas) gozan de la posibilidad otorgada por el legislador de crear e imponer consecuencias jurídicas a otros sujetos. La necesidad de que toda manifestación de poder administrativo quede sometida al ordenamiento jurídico administrativo obliga a independizar la caracterización de la actividad administrativa del sujeto u órgano que la realiza13. Luego, se considera como Administración a cualquier organismo que realice la tarea de administrar, independientemente de quién sea el titular de dicha tarea.
El concepto de administración pública no puede ser excluyente de una u otra concepción porque integra elementos formales y referencias funcionales. En este sentido, y como sostiene el profesor Iñigo SANZen su proyecto docente, «existe Administración Pública en sentido orgánico-subjetivo en todos los sectores de la organización estatal en los que puede detectarse la presencia de un ‘centro de actividad institucionalizado como poder público’».
Por ello, la actividad reglamentaria y jurisdiccional del Poder Ejecutivo debe explicarse como competencias normales de este Poder y como instrumentos necesarios en manos de la administración para conseguir el fin que el ordenamiento jurídico le asigna, que es la satisfacción concreta de las necesidades colectivas14.
La función jurisdiccional se caracteriza por la resolución de litigios entre dos o más partes desde la imparcialidad de un juzgador que declara y tutela derechos (ya sean fundamentales, ordinarios o intereses legítimos), impone los castigos previstos en la ley a sus infractores y efectúa el control de legalidad de los actos administrativos15. Para ello, se requiere de un proceso contradictorio previo y con un efecto definitivo, beneficiado por una presunción de veracidad y legalidad iuris et de iure, una vez agotadas las instancias y posibilidades impugnatorias que prevea el ordenamiento.
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Con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad planteada por el Defensor del Pueblo contra algunos artículos del Código de Justicia Militar y de la Ley del Ministerio de Defensa, el TC peruano estableció criterios jurisprudenciales sobre los principios de la impartición de justicia y de lo que se conoce como jurisdicción.
En su fundamento jurídico décimo primero, entiende la función jurisdiccional como el fin primario del Estado consistente en dirimir los conflictos interindividuales, cuyo ejercicio implica la presencia de cuatro requisitos: 1. Conflicto entre las partes; 2. Interés social en la composición del conflicto; 3. Intervención del Estado mediante el órgano judicial como tercero imparcial; y, 4. Aplicación de la Ley o integración del derecho. De esta manera, el justiciable tiene la facultad de recurrir ante el órgano jurisdiccional del Estado para ejecutar una acción a la que corresponde como correlato la jurisdicción16.
Para GIMENO SENDRA17 la causa que legitima la atribución del monopolio de la potestad...
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