Indemnidad, inmunidad y acusación de funcionarios en el derecho constitucional y en el derecho procesal penal y extranjero
| Autor | Klaus Tiedemann |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho penal, Derecho procesal penal y Criminología , Universidad de Albert-Ludwigs-Universität. Freiburg im Breisgau (Alemania) |
| Páginas | 127-146 |
- Texto escrito de la conferencia pronunciada en Castellón el día 20 de noviembre de 1998. Agradezco al señor Tonio Walter, Ayudante en la Cátedra de Friburgo, la ayuda prestada para la elaboración de la parte francesa de este artículo. Traducción del alemán por el Profesor Doctor Juan-Luis GÓMEZ COLOMER, Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad "Jaume I" de Castellón. [Nota del editor: el artículo fue publicado en la Revista de Derecho procesal, N.º 1, 1999, España].
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La responsabilidad política y penal de funcionarios y representantes a causa de delitos graves y menos graves es de una palpitantePage 128 actualidad. El posible procedimiento de destitución (impeachment) del actual Presidente de los Estados Unidos de América, las órdenes de prisión nacionales e internacionales contra altos mandatarios de la ex Yugoslavia y el anterior dictador chileno, pero también la condena a pena de prisión de un ex ministro español, afectan a un problema que ha adquirido nuevas dimensiones, a causa también de la creación de un Tribunal Penal Internacional Permanente competente para hechos punibles gravísimos -tales como genocidio y otros delitos contra la humanidad-.
El mecanismo técnico-jurídico para la responsabilidad de funcionarios y representantes de alto nivel político es relativamente fácil de establecer: La capacidad funcional política de la autoridad y del representante exige en principio una protección que puede ser absoluta, permanente o al menos relativa, es decir, limitada temporalmente frente a la persecución penal. Allí donde la rígida responsabilidad penal de acuerdo con las leyes generales no debe intervenir jurídicamente, o sin embargo no interviene realmente, existe el instrumento sustitutivo de la llamada acusación de funcionarios bajo la forma de acusación del Presidente de Gobierno o de los Ministros, ante todo en los lugares donde no se ha previsto una responsabilidad directa del funcionario o representante frente al Parlamento.
A continuación haremos una exposición sucinta sobre el panorama de la acusación del PresidentePage 129 de Gobierno y de los Ministros en Derecho comparado (impeachment), instrumento situado jurídicamente entre la responsabilidad penal y la responsabilidad únicamente política (apartado II), dirigiendo a continuación nuestra mirada expresamente a la indemnidad y a la inmunidad en el Derecho alemán (apartado III). En el apartado IV, trataremos el desarrollo histórico conectado a esta cuestión en otros países europeos de importancia. Unas perspectivas críticas (apartado V) cerrarán nuestras consideraciones.
El Derecho alemán de la Ley Fundamental no conoce la acusación penal contra el Canciller o los Ministros. En tiempos de la República de Weimar la Constitución conoció absolutamente la posibilidad de acusar al Presidente de Gobierno del Reich y a los miembros de los órganos previstos en la Constitución del Reich (art. 59). Sin embargo, el artículo 61 de la Ley Fundamental prevé la posibilidad de una acusación contra el Presidente Federal por el Congreso o el Senado, ante el Tribunal Constitucional Federal. Se trata de un proceso constitucional autónomo, no de un proceso penal. Se suele explicar la no consideración del impeachment en la Ley Fundamental por el hecho de que el Canciller, y con él indirectamente los Ministros, pueden ser cesados mediante el voto de desconfianza (art. 67 de la Ley Fundamental), y que para el restoPage 130 existen la responsabilidad criminal en general, tal y como se ha desarrollado recientemente en España contra un ex Ministro del anterior Gobierno de González.
En cambio, en las monarquías constitucionales de Europa, la llamada acusación de Ministros trata de reforzar jurídicamente, desde finales del siglo XVIII, la responsabilidad directa de los Ministros frente al Parlamento. El sentido de esta acusación contra Ministros fue, por tanto y ante todo, la protección de la Constitución. Consecuentemente, la acusación de funcionarios se extendió en las Constituciones republicanas a los Presidentes del Estado, como se constata especialmente en las Constituciones francesas de 1791, 1814 y 1830.
El origen del impeachment se encuentra en cambio en Inglaterra, en donde encontramos ya establecida una acusación de funcionarios en los siglos XIII y XIV. EL impeachment debía restablecer la responsabilidad del Ejecutivo frente al Parlamento, después que se había cuestionado esa responsabilidad por medio del recientemente introducido principio the king can do no wrong. De hecho, un impeachment presupone treason or other high crimes or misdemeanors, examinándose en él, desde el procedimiento de impeachment contra el Lord Tesorero Danby, en el año 1678, tanto la legalidad como la oportunidad de los actos objetados (honesty, justice and utility). Fueron posibles como consecuencias jurídicas, no sólo el cese en el cargo, sino también cualquier pena, antes inclusoPage 131 la pena de muerte. De ahí que en la bibliografía el impeachment tenga atribuido un carácter penal. En Inglaterra es competente para el enjuiciamiento todavía hoy la Cámara de los Lores, que también cumple las funciones judiciales más elevadas, decidiendo por mayoría simple. La acusación está representada por el Parlamento.
Aunque el impeachment no haya sido suprimido expresamente como institución jurídica, desde 1805 no se ha aplicado más en Inglaterra. Hoy se considera por todos como obsoleto: al lado de la responsabilidad criminal general de funcionarios, el impeachment no tiene ya ningún sentido. El impeachment sirvió históricamente, como ya mencionamos antes, para conseguir la responsabilidad política de los Ministros, incluido el Primer Ministro, frente al Parlamento. Este sentido histórico decae cuando cada Ministro puede ser obligado a dimitir por medio del voto de desconfianza del Parlamento.
Es conocido que la Constitución americana adoptó el impeachment, y que, despreciando conscientemente la doctrina inglesa the king can do no wrong, la extiende incluso al Presidente. Los hechos y las consecuencias jurídicas se regulan en el artículo 2, apartado 4, de la Constitución de los Estados Unidos de América: "The President, Vice President and all civil Officers of the United States shall be removed from Office on Impeachment for, and Conviction of, Trheason, Bribery, or other high Crimes or Misdemeanors". ComoPage 132 se desprende del artículo 1, apartado 3, sección 7 de la Constitución norteamericana, al lado del cese en el cargo se contempla como consecuencia jurídica adicional también la pérdida (total o parcial, sujeta a plazo o indefinida) de la capacidad de ocupar "any Office of Honor, Trust, or Profit under the United States ". Las responsabilidades civiles y penales en general permanecen, sin embargo, intactas (art. 1, apartado 3, sección 7). Sin duda alguna, las consecuencias jurídicas del cese y de la pérdida de la capacidad de ocupar cargos son impuestos sólo en el procedimiento del impeachment, y no, por ejemplo, en un procedimiento penal común, o en un procedimiento disciplinario contra funcionarios. El proceso se parece al inglés: la...
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