Impugnación administrativa y judicial de los actos relativos a la celebración, ejecución, modificación y extinción de los contratos de la administración
| Autor | Juan Carlos Cassagne |
| Páginas | 497-523 |
1. EL ÁMBITO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES Y
SU IMPUGNACIÓN. EL PRINCIPIO DE TUTELA ADMINISTRATIVA Y
JUDICIAL EFECTIVA
Nopuededesconocerseque laguradelacto administrativocontractual,de
la que la doctrina se viene ocupando desde hace algún tiempo, ha adquirido
carta de ciudadanía por una doble serie de razones.
En primer lugar, en cuanto exhibe la realidad de una “zona común” de la
contratación pública, puesto que, ya se trate de los contratos administrativos típicos
(en sentido estricto) o de los demás contratos que celebra la Administración que no
acusan la preponderancia del derecho público sino del derecho civil o comercial
(contratos privados de la Administración), los actos inherentes al procedimiento,
que hay que llevar a cabo para celebrar el contrato, constituyen, en principio,
actos administrativos.
Pero esta nota distintiva del carácter complejo que posee el régimen jurídico de
los contratos que celebra la Administración se acentúa cuando esta última ejerce su
poder jurídico en la etapa de ejecución de los contratos administrativos, y aun en la
de su extinción, utilizando las prerrogativas que le asigna el ordenamiento.
Aquí es donde aparece un conjunto de cuestiones que trataremos de anali-
zarenlainteligenciadequeexistendiferentesposturasbastanteancadas,pero
reconociendo también que la movilidad propia de las instituciones del derecho
administrativonoaseguraelanclajedenitivodeningunadelassolucionesaluso,
con excepción de los grandes y fundamentales principios de esta rama del derecho.
En ese marco, adquieren trascendencia una serie de concepciones que explican
la vinculación existente entre los denominados actos administrativos contrac-
tuales (de naturaleza por cierto unilateral) y el contrato al que se incorporan, se
separan o se ligan a través de las teorías del acto separable, de la incorporación y,
últimamente, del acto coligado, a lo que se antepone el régimen de impugnación
de los actos administrativos dictados durante el proceso de licitación pública que
nalizaconla adjudicación o perfeccionamientodelvínculo contractual. Más
aún, hasta se ha llegado a demostrar que una clase de actos, denominados “meros
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pronunciamientos administrativos”1—quenorepercutenenlaesferajurídicade
losparticulares,ni lamodican—se encuentranregidospor elsistemadeimpug-
nación judicial propio de los actos administrativos, particularmente por el pl azo de
caducidad que prescribe el art. 25 de la LNPA2.
La institución de plazos fugaces de caducidad en el proceso contencioso adminis-
trativo nacional, siguiendo la orientación de los códigos provinciales, junto con la
naturaleza revisora que suele atribuirse a la jurisdicción contencioso administrativa3,
han sid o dos cues tiones de gran trascendencia en el plano de la impugnación de los
actos administrativos.
Como regla general, debe admitirse que la impugnación de los actos admi-
nistrativos—y aun la delosmeros pronunciamientos administrativos—antela
propia Administración Pública es siempre procedente, no sólo como emanación de
la garantía constitucional de la defensa (art. 18, CN), sino porque así lo impone el
principio de la tutela administrativa efectiva.
El principio de tutela, no sólo judicial sino también administrativa efectiva, se
halla reconocido en el art. 2º, ap. 3°, incs. a), b) y c), del Pacto Derechos Civiles y
Políticos de Nueva York, incorporado expresamente al art. 75, inc. 22, CN, luego de
la reforma constitucional de 19944, en tanto prevé que “(c)ada uno de los Estados
Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar que: a) Toda persona cuyos
derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá
interponer un recurso efectivo… b) La autoridad… administrativa… decidirá… c)
Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado
procedente el recurso” (la bastardilla no es del original).
Elrecursoadministrativo—que,comoessabido,seencuentrareglamentado,
según los diferentes medios de impugnación (recurso jerárquico, de reconsi deración
y queja) en el reglamento nacional de procedimientos administrativos5—precisa
de una interpretación que lo ensamble con el principio de la doble tutela efectiva
(administrativa y judicial) prescripto en los pactos internacionales incorporados
a la Constitución Nacional6, cuyas emanaciones más conocidas se vuelcan en los
1 MAIRAL, Héctor A., “Los meros pronunciamientos administrativos”, en CASSAGNE, Juan Carlos
(dir.), Derecho administrativo. Obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff, Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 1998, pp. 651 y ss.
2 Plazocuyocómputopuede,incluso,correrapartirdelsilencioporinuenciadelaley25.344,art.10,
en la ley 19.549; ampliar en GARCÍA PULLÉS, Fernando, “El proceso contencioso administrativo
como instrumento de control”, en CASSAGNE, Juan Carlos (dir.), Derecho procesal administrativo.
Obra en homenaje a Jesús González Pérez, t. I, Hammurabi, Buenos Aires, 2004, p. 165.
3 La doctrina española ha producido una obra excelente sobre el tema, véase FERNÁNDEZ TORRES,
Juan R., Jurisdicción administrativa revisora y tutela judicial efectiva, Civitas, Madrid, 1998, pp. 29 y
ss., con prólogo de Eduardo García de Enterría.
4 Aprobado por ley 23.313.
5 Aprobadopor dec.1759/1972, conlas modicacionesintroducidas porlos decs.3700/1977 y
1883/1991.
6 Arts. 8° y 25 del Pacto de San José de Costa Rica y art. 2º, ap. 3, incs. a), b) y c) del Pacto de Dere-
chos Civiles y Políticos de Nueva York, aprobado por ley 23.313.
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