2 La historia de las comunidades y de su legislacion.

En esta parte del Informativo Legal Agrario daremos una rápida mirada a la compleja historia de las comunidades campesinas y nativas y a la evolución de la legislación que se ocupó de ellas. Sin detenernos en detalles normativos, esta revisión nos llevará hasta el momento actual. De esta forma, reservamos para la tercera parte una mirada más exhaustiva de la legislación vigente.

2.1 Una rápida revisión histórica

La historia de las comunidades no deja de sorprendernos por su riqueza, pero también por la vigencia y vitalidad de ellas en nuestra historia. En efecto, surgidas y reguladas en forma exhaustiva durante la Colonia, pudieron resistir el embate de los encomenderos y hacendados. Y aun cuando durante el primer siglo de la República prácticamente fueron ignoradas, desde 1920 hasta 1993 un régimen proteccionista procurará formalmente cuidar de sus tierras, normativa que cambiará desde ese último año.

A inicios del siglo XXI, el número de comunidades campesinas y nativas ha aumentado. Pero aunque su número y sus características han cambiado --tratando de adaptarse a la realidad del país--, subsisten muchos de sus problemas.

Orígenes y tratamiento en la Colonia

Pese a que el origen de las comunidades aún pueda generar polémicas, es un hecho indudable que en su génesis se encuentran elementos propios de las culturas precolombinas, incluso preincaicas, aunque la matriz de origen nos remite a normas propiamente hispanas (3). Pretender, hoy, mirar tan solo los elementos andinos o amazónicos de las comunidades es negar (y negarles a ellas mismas) una parte muy importante de su historia y de su propia estructura social. Pero tan forzado como ello, es obviar que la historia es cambio y que, en ese sentido, quienes solo quieren ver el pasado andino estarían postulando que las comunidades y los comuneros han vivido y viven en un mundo ideal, estancado en el tiempo. Por el contrario, las comunidades han cambiado y siguen haciéndolo, tratando de adaptarse a un mundo y a una sociedad igualmente cambiantes: la comunidad campesina del siglo XXI no tiene elementos compartidos con el > del siglo XVI.

En otras palabras, la comunidad campesina que hoy conocemos, tiene un origen colonial. A partir de 1570, durante la administración del virrey Francisco de Toledo, se buscó agrupar a la población indígena en las denominadas >, que se generalizaron en el territorio de la Colonia4. Estas eran concentraciones de los ayllus dispersos encontrados por los españoles a su llegada, y tuvieron que adecuarse a la lógica de la comunidad agraria ibérica, modelo importado por los españoles. No obstante ser una forma de organización impuesta por el conquistador, integrará y respetará una serie de costumbres y formas de organización de la producción propias del ayllu prehispánico (como en su momento hicieran los incas al conquistar los pueblos que luego conformarían el Imperio del Tawantinsuyo), debido a lo cual, como producto colonial, la comunidad será una síntesis del ayllu prehispánico y de la novísima comunidad agraria ibérica, es decir, un colectivo mestizo hispano-andino.

El objetivo central de estas concentraciones era asegurar el tributo, tanto monetario y en especies --como la mita rotativa de mano de obra para el trabajo en las minas, principalmente --, respetando la jerarquía indígena y asignándole al > un territorio adecuado. Dentro de la estrategia española, las reducciones no solo fueron funcionales para el cobro de tributos, sino que sirvieron también para el control de la población indígena, el adoctrinamiento religioso e ideológico, la manutención (es decir, la conservación y el amparo) de un campesinado dependiente de la Corona y la existencia de una clara diferenciación. Por esa razón, y porque su formación implicó un reagrupamiento arbitrario de la población indígena, muchas comunidades fueron abandonas por sus integrantes.

Las reducciones fueron organizadas administrativamente de acuerdo con los patrones de la comuna existente en el agro español del siglo XVI. Sin embargo, hemos señalado que los caracteres esenciales del ayllu fueron respetados y constituyeron pieza clave de esta nueva forma de organización social. Así, las Leyes de Indias reconocieron el régimen de tenencia de la tierra vigente para el ayllu durante el Imperio incaico, así como la forma de organización de la producción; esto es: propiedad colectiva de la tierra, usufructo individual de las parcelas de cultivo, rotación periódica, carácter común de los pastos naturales, trabajo comunal de ciertas tierras para determinadas actividades, y formas de ayuda mutua como el ayni y la minka. Las Leyes de Indias prohibieron la enajenación de las tierras comunales, las que se encontraban, así, fuera del mercado de tierras.

El objeto de la profusa legislación de Indias sobre las comunidades era garantizar la existencia de estos >, lo cual explicaba la prohibición de que los españoles se establecieran allí e incluso solo pernoctaran en tierras comunales (5). El sentido de la norma era claro: se buscaba --pese a invocaciones como la del cronista español Juan Polo de Ondegardo-- mantener una república de indios y una república de españoles. Eso que ahora se llama un pacto, implicaba la protección de los indios en sus comunes y la garantía de sus tierras, a cambio del apoyo --con su trabajo, tributo y sometimiento-- al orden colonial. El pacto funcionó bien durante tres siglos, teniendo a los curacas como elemento intermediador o bisagra; y aunque se resquebrajó a fines del siglo XVIII con la revolución de Túpac Amaru II, se mantendrá vigente hasta los inicios de la República, en que se produce un cambio significativo.

Es sabido que en la región amazónica los españoles no pudieron avanzar en su afán conquistador. Ciudades como Moyobamba y Huánuco constituyeron la avanzada de la dominación española en estas tierras >, pero la distancia con el centro del poder colonial --que era Lima--, la difícil geografía de la zona, el clima y --también-- la oposición de los indígenas, impidieron que avanzaran más. Como es sabido, tampoco los incas lograron una mayor penetración en esa región.

La República y la abolición de la comunidad

El advenimiento de la Republica significará --por lo menos en el papel-- una modificación completa del régimen legal comunal. Los decretos liberales de Bolívar en 1824 y 1825 --vinculados a normas dictadas previamente por el Libertador en Colombia (6)-- buscaban la desaparición de la comunidad, pretendiendo cambiar precipitadamente el orden social.

Los liberales como Bolívar creyeron dar un paso históricamente progresista; quisieron igualar a la población indígena con el resto de la sociedad, para convertir a los indios en ciudadanos de una nación. Para ello buscaron liquidar esa institución corporativa que era la comunidad, a fin de que la relación entre los indígenas y el Estado republicano pudiera darse de manera directa y sin la mediación de linajes o jefaturas étnicas no reconocidas por la ley. Las ideas políticas en boga señalaban que donde había un Estado tenía que haber una sola nación y, por ende, solo debía existir una cultura nacional, lo que llevó al incipiente Estado nacional a intentar imponer su presencia mediante la formación de un orden legal universal que perseguía la supresión de los entes intermedios (7).

De esta forma, se decretó la propiedad individual de cada indígena sobre la parcela que ocupaba, dándole la libertad de enajenarla a su libre albedrío. Las tierras comunales (las que eran destinadas a la cancelación del tributo colonial y al sostenimiento de los mitayos) serían repartidas entre los faltos de tierras, quedando éstos dueños de ellas. El propósito de tales decretos de Bolívar era transformar a los indígenas de tal o cual comunidad en campesinos peruanos (8).

Debemos, sin embargo, reconocer que los decretos bolivarianos casi no tuvieron efecto en la realidad comunera, como se puede constatar en el hecho de que las principales agresiones y apropiaciones de la propiedad comunal para la expansión de las haciendas conforman un proceso acelerado, recién, en el último tercio del siglo XIX.

Paralelamente se dieron reformas fiscales por las cuales se creaba la ficción de equiparar al poblador indígena con la idea de ciudadano imperante en esa época. Para ello, se eliminó el tributo indígena y se creó la llamada >. El impuesto sería, en adelante, por capitación (responsabilidad individual) y ya no una imposición colectiva como se realizaba en la época colonial y en la prehispánica, lo cual constituyó todo...

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