Extinción del acto administrativo

AutorJuan Carlos Cassagne
Páginas795-821
1. TENDENCIAS IMPERANTES EN LAS CONCEPCIONES ACTUALES
El análisis de las distintas concepciones existentes en materia de extinción del
acto administrativo revela que muchas de ellas utilizan terminologías que tra-
suntan meros desacuerdos semánticos, cuya diferente denominación oculta a veces
una gran identidad en cuanto al contenido conceptual de cada postura doctrinaria.
Tal fenómeno se advierte —por ejemplo— en lo que respecta al empleo del
término “revocación”, que de acuerdo con un sector de la doctrina nacional y ex-
tranjera1 sólo comprende la extinción del acto por razones de oportunidad, mérito
o conveniencia, reservando el vocablo “anulación” o “invalidación”, para nominar
la extinción que se decreta en sede administrativa por razones de ilegitimidad,
en una postura que si bien no ha sido la predominante, fue acogida a veces por la
práctica administrativa argentina2.
Del mismo modo, en el plano metodológico, un sector de la doctrina opta por
distinguir la “cesación de los efectos” o extinción de los efectos, de la extinción
propiamente dicha3sin esgrimirserazones sucientesde régimenjurídico que
justiquenunaseparaciónconceptualdelascausalesdeextinción.
Dentro de la metodología que vamos a desarrollar y como consecuencia de
la concepción amplia en punto a la estructura del acto administrativo que se ha
adoptado, analizaremos seguidamente aquellas causales de extinción que resultan
comunes tanto a los actos unilaterales como a los bilaterales en su formación o
efectos,dejandodeladolascausalesespecícasdeextincióndeloscontratos,por
entender que su estudio corresponde abordarse al tratar su teoría general. Esta pos-
tura no excluye pues, el análisis de las causales de extinción que resultan comunes
a ambas especies (actos unilaterales y bilaterales) del género acto administrativo4.
1 LÓPEZ MEIRELLES, Hely, Direito Administrativo brasileiro, 6ª ed., San Pablo, 1978, p. 172; FRANCO
SOBRINHO, Manoel de Oliveira, Atos administrativos, San Pablo, 1980, p. 171.
2 En tal sentido, en algunas ocasiones en que se ha extinguido un acto administrativo por razones
de ilegitimidad en sede administrativa se ha utilizado la expresión “anúlase (…) etc.”.
3 MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, 4ª ed. act., t. II, Abeledo Perrot,
Buenos Aires, 1993, p. 402; GRAU, Armando E., “Resumen sobre la extinción de los actos admi-
nistrativos”, JA 1961-I-40, secc. Doctrina.
4 En contra: FRAGOLA, Umberto, Gli atti amministrativi, Turín, 1952, p. 86 y ss.
JUAN CARLOS CASSAGNE
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Las tendencias imperantes durante gran parte de este siglo proclamaron una
mayor concentración del poder estatal en el Poder Ejecutivo como consecuencia del
cumplimiento de numerosas funciones sociales por parte del Estado en casi todos
los países del mundo, aun los que han sido considerados típicos representantes
del sistema capitalista5, todo lo cual condujo a un aumento de las prerrogativas
públicasparaalcanzarelmantenimientodedosnalidadesbásicas:laprotección
de los derechos individuales y el bienestar social6.
Pero, el modelo de Estado intervencionista ha cambiado de signo en la actua-
lidad, abriéndose paso un proceso que supone una mayor participación privada
y el retorno de la Administración a sus funciones primordiales.
Por ello, se advierte una reacción generalizada contra las intervenciones que
suele realizar el Estado en el campo económico-social, muchas de las cuales des-
naturalizan —cuando no violan abiertamente— el principio de la subsidiariedad7.
Sehadichoque,tantoporsuvoracidadscalistacomoporsusdesordenadas
intervenciones, el Estado moderno desorganiza todo lo que toca debilitándose
enlamedidaenquecreceporla hipertroaburocráticaquesedesarrolla ensu
propio seno8.
Por esa causa, es necesario tener en cuenta la conveniencia de devolverle al
Estado su verdadera misión, quitándole aquellas funciones innecesarias o las que
puedan llevar a cabo, por sí mismos, los particulares. Pero el Estado debe indu-
dablemente cumplir la función de estimular, proteger, controlar, orientando y
coordinando las iniciativas privadas en el plano social y, al propio tiempo, actuar
como árbitro sobre los diversos sectores de la sociedad, sin alterar los derechos
y autorregulación legítima de los particulares, grupos sociales y comunidades
intermedias9.
Por lo demás, uno de los instrumentos jurídicos más importantes de que
dispone la Administración Pública para mantener la legitimidad y perseguir el
bien común, cuando ella no resulta observada, es la extinción del acto a través
de sus distintas especies, especialmente por intermedio de la revocación (por
5 Tal como aconteció en Francia, Alemania y España. Véase al respecto: BOQUERA OLIVER, José
M., Derecho Administrativo y socialización,1ªed.,Civitas,Madrid,1965,pp.58-67;dondesearma:
“Lanalidadsocialdelalegalidadrequiereunpoderfuerteencargadodesurealización.Frente
a la actitud liberal de mantener dividido, equilibrado el poder, como garantía de la libertad indi-
vidual,surgelatesissocialdelograrunpoderecaz,capazdeatenderlasnecesidadessociales”.
6 Que es tan opuesta a la legalidad socialista que propugnan los marxistas como a la vigente en el
sistema liberal. Al respecto, se ha puntualizado que: “quizás nada sea más urgente que tratar de
mantener el equilibrio esencial a la legalidad social y desarrollar sus posibilidades hasta levantar
sobre sólidas bases jurídicas en las que el hombre viva dignamente, con seguridad y también en
libertad”, BOQUERA OLIVER, José M., Derecho Administrativo…, cit., p. 41.
7 SACHERI, Carlos A., El orden natural, Eudeba, Buenos Aires, 1979, p. 161 y ss.
8 THIBON, Gustave, El equilibrio y la armonía, trad. del francés, Madrid, 1978, p. 284.
9 SACHERI, Carlos A., El orden natural, cit., p. 168.

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