Extinción del Acto Administrativo

AutorJuan Carlos Cassagne
Cargo del AutorDoctor en Derecho y Ciencias Sociales. Director del Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional del Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires
Páginas353-394
Extinción del acto administrativo 353
1. CONSIDERACIONES TERMINOLÓGICAS Y METODOLÓGICAS
ACERCA DE LA EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. TEN-
DENCIAS ACTUALES
El análisis de las distintas terminologías existentes en materia de extinción
del acto administrativo revela que muchas de ellas trasuntan meros des-
acuerdos semánticos, cuya diferente denominación oculta a veces una gran
identidad en cuanto al contenido conceptual del vocablo utilizado.
Tal fenómeno se advierte —por ejemplo— en lo que respecta al em-
pleo del término “revocación”, que de acuerdo con un sector de la doctrina
nacional y extranjera1 sólo comprende la extinción del acto por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia, reservando el vocablo “anulación” o
“invalidación”, para nominar la extinción que se decreta en sede adminis-
trativa por razones de ilegitimidad, en una postura que si bien no ha sido la
predominante, fue acogida a veces por la práctica administrativa argentina2.
Del mismo modo, en el plano metodológico, un sector de la doctrina
opta por distinguir la “cesación de los efectos” o extinción de los efectos, de
la extinción propiamente dicha3 sin esgrimirse razones suf‌i cientes de régi-
men jurídico que justif‌i quen una separación conceptual de las causales de
extinción.
Dentro de la metodología que vamos a desarrollar y como consecuencia
de la concepción amplia en punto a la estructura del acto administrativo que
se ha adoptado, analizaremos seguidamente aquellas causales de extinción
que resultan comunes tanto a los actos unilaterales como a los bilaterales en
su formación o efectos, dejando de lado las causales específ‌i cas de extinción
de los contratos, por entender que su estudio corresponde abordarse al tratar
su teoría general. Esta postura no excluye pues, el análisis de las causales de
1 LÓPEZ MEIRELLES, Hely, Direito Administrativo brasileiro, 6ª ed., San Pablo, 1978, p. 172;
FRANCO SOBRINHO, Manoel de Oliveira, Atos administrativos, San Pablo, 1980, p. 171.
2 En tal sentido, en algunas ocasiones en que se ha extinguido un acto administrativo por
razones de ilegitimidad en sede administrativa se ha utilizado la expresión “anúlase
(...) etc.”.
3 MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, 4ª ed. act., t. II, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1993, p. 402; GRAU, Armando E., “Resumen sobre la extinción de los actos
administrativos”, JA 1961-I-40, secc. Doctrina.
CAPÍTULO VI
EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Juan Carlos Cassagne
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extinción que resultan comunes a ambas especies (actos unilaterales y bilate-
rales) del género acto administrativo4.
Las tendencias imperantes durante gran parte de este siglo proclama-
ron una mayor concentración del poder estatal en el Poder Ejecutivo como
consecuencia del cumplimiento de numerosas funciones sociales por parte
del Estado en casi todos los países del mundo, aun los que han sido consi-
derados típicos representantes del sistema capitalista5, todo lo cual condujo
a un aumento de las prerrogativas públicas para alcanzar el mantenimiento
de dos f‌i nalidades básicas: la protección de los derechos individuales y el
bienestar social6.
Pero, el modelo de Estado benefactor o intervencionista está siendo
abandonado en la actualidad, advirtiéndose un proceso inverso que supone
una mayor participación privada y el retorno de la Administración a sus fun-
ciones propias.
Por ello, se advierte una reacción generalizada contra las intervencio-
nes que suele realizar el Estado en el campo económico-social, muchas de las
cuales desnaturalizan —cuando no violan abiertamente— el principio de la
subsidiariedad7.
Se ha dicho que, tanto por su voracidad f‌i scalista como por sus des-
ordenadas intervenciones, el Estado moderno desorganiza todo lo que toca
debilitándose en la medida en que crece por la hipertrof‌i a burocrática que se
desarrolla en su propio seno8.
Por esa causa, es necesario tener en cuenta la conveniencia de devolver-
le al Estado su verdadera misión, quitándole aquellas funciones innecesarias
o las que puedan llevar a cabo, por sí mismos, los particulares. Pero el Estado
debe indudablemente cumplir la función de estimular, proteger, controlar,
orientando y coordinando las iniciativas privadas en el plano social y, al pro-
4 En contra: FRAGOLA, Umberto, Gli atti amministrativi, Turín, 1952, pp. 86 y ss.
5 Tal como aconteció en Francia, Alemania y España. Véase al respecto: BOQUERA OLIVER,
José M., Derecho Administrativo y socialización, 1ª ed., Civitas, Madrid, 1965, pp. 58/67;
donde se af‌i rma: “La f‌i nalidad social de la legalidad requiere un poder fuerte encar-
gado de su realización. Frente a la actitud liberal de mantener dividido, equilibrado el
poder, como garantía de la libertad individual, surge la tesis social de lograr un poder
ef‌i caz, capaz de atender las necesidades sociales”.
6 Que es tan opuesta a la legalidad socialista que propugnan los marxistas como a la
vigente en el sistema liberal. Al respecto, Boquera Oliver expresa: “quizás nada sea más
urgente que tratar de mantener el equilibrio esencial a la legalidad social y desarrollar
sus posibilidades hasta levantar sobre sólidas bases jurídicas en las que el hombre viva
dignamente, con seguridad y también en libertad”, BOQUERA OLIVER, José M., Derecho
Administrativo..., cit., p. 41.
7 SACHERI, Carlos A., El orden natural, Eudeba, Buenos Aires, 1979, pp. 161 y ss.
8 THIBON, Gustave, El equilibrio y la armonía, trad. del francés, Madrid, 1978, p. 284.
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pio tiempo, actuar como árbitro sobre los diversos sectores de la sociedad,
sin alterar los derechos y autorregulación legítima de los particulares, grupos
sociales y comunidades intermedias9.
Por lo demás, uno de los instrumentos jurídicos más importantes de
que dispone la Administración Pública para mantener la legitimidad y perse-
guir el bien común, cuando ella no resulta observada, es la extinción del acto
a través de sus distintas especies, especialmente por intermedio de la revoca-
ción (por razones de mérito y de ilegitimidad) y la caducidad.
2. CONCEPTO DE EXTINCIÓN. LA LLAMADA “CESACIÓN O EXTIN-
CIÓN DE EFECTOS”
La eliminación o supresión de los efectos jurídicos del acto administra-
tivo se designa con el término extinción, que comprende a aquellas situacio-
nes en que el acto cesa de operar sus efectos por causas normales o anormales
sin que se requiera el dictado de un acto específ‌i co, como los supuestos en
que la eliminación del acto del mundo jurídico no se produce sino a través de
otro acto que trasunte la voluntad administrativa de extinguirlo, ya se trate
de actos válidos o de actos afectados de invalidez.
Pero esta postura no es pacíf‌i ca en la doctrina, donde un sector no
acepta que un concepto genérico pueda abrazar todas las causales de ex-
tinción. Así, se ha sostenido que es necesario distinguir la “cesación de
los efectos” de la extinción del acto administrativo, por cuanto la cesación
apareja la idea de algo que ocurre normalmente, de acuerdo con lo pre-
visto de antemano, mientras la extinción se opera por circunstancias que
derivan de situaciones surgidas a posteriori10. Por su parte, otro sector se
enrola en una corriente restrictiva del concepto al distinguir entre “extin-
ción de los efectos” y “extinción del acto”, según que se requiera o no el
dictado de otro acto, emitido por un órgano administrativo, legislativo o
judicial11.
No advertimos las ventajas de separar el campo de las causales de ex-
tinción; es más, creemos que tales distinciones no trasuntan diferencias que
justif‌i quen su apartamiento del concepto general de extinción pues siempre
se opera la supresión de los efectos jurídicos del acto, sea éste válido o inváli-
do o que la extinción se produzca como consecuencia de una causal prevista
o que surja con posterioridad al nacimiento del acto.
9 SACHERI, Carlos A., El orden natural, , cit., p. 168.
10 MARIENHOFF, Miguel S., Tratado..., cit., t. II, p. 4028.
11 GRAU, Armando E., “Resumen...”, cit., pp. 1/2.

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