La expropiación forzosa en el ordenamiento español y peruano: semejanzas, luces y sombras
| Autor | José Bermejo Vera |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 301-318 |
301
Círculo de Derecho Administrativo
1. el F u n d a m e n t o c o n s t I t u c I o n a l d e la
P o t e s ta d P ú b l I c a d e e X P R o P I a c I ó n F o R z o s a
La expropiación forzosa o potestad expropiatoria
es, como las demás potestades, aunque quizás en
tono mayor, una manifestación del poder público1.
Sin lugar a dudas, entre los medios o fórmulas de
acción pública, que los distintos poderes públicos
utilizan para el cumplimiento de sus objetivos y la
satisfacción del interés general, la posibilidad de
arrebatar legalmente la propiedad ajena constituye
un instrumento fuera de lo común. De ahí que los
ordenamientos jurídicos tengan especial cuidado
en someter a estrictas condiciones el ejercicio de
tan relevante potestad.
Los textos constitucionales, en efecto, en todas las
épocas –y salvo, obviamente, los de inspiración
marxista– han incorporado, junto al reconocimiento
del derecho fundamental a la propiedad, la potestad
de privación o despojo de la misma conforme a re-
quisitos preestablecidos. La Constitución española,
en su artículo 33°, como la del Perú, en su artículo
70°, recogen una formulación básica muy seme-
jante, que hunde sus raíces en el reconocimiento
histórico de la propiedad como derecho esencial
La expropiación forzosa en el Ordenamiento
Español y Peruano: Semejanzas,
luces y sombras
José Bermejo Vera*
El autor, señala los presupuestos y las formas de oposición con las que cuenta el ciudadano
frente a los abusos que pudieran surgir. Asimismo, desarrolla lo pertinente sobre el
derecho que tiene el ciudadano frente a la expropiación, es decir, la indemnización
correspondiente frente a la limitación a su derecho de propiedad.
de los individuos2. El texto constitucional español,
tras incluir como derecho fundamental la propiedad
privada –y la herencia, que no deja de ser su coro-
lario en cuanto ius disponendi– en su artículo 33°,
atribuye a la Ley la función exclusiva de delimitar el
contenido de ambos derechos, así como, fijar las
condiciones sobre la base de las cuales será posible
su desaparición.
Conviene; no obstante, tener presente que, tan
tradicional como el reconocimiento y la garantía
del derecho de propiedad, es la fijación de ciertos
límites a su contenido material, fundamentalmente
desde la perspectiva de su inevitable encaje en la
sociedad en que se fragua y protege. Pero, además,
su primer límite real se encuentra precisamente en
lo que representa el derecho de propiedad y en las
posibilidades de “disgregación” de su contenido
sustancial. De este modo, podemos entender que
la “posesión”, como derecho real autónomo o
coexistente con la propiedad, puede suponer una
limitación de la propiedad, en cuanto permite que
alguien, que no es propietario del bien o cosa,
desempeñe su papel provisionalmente e incluso
con carácter definitivo por razón del tiempo de su
ejercicio3.
* Catedrático de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Zaragoza.
1 Véase el excelente y pionero libro: GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo. “Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa”. Madrid.
Ed. Instituto de Estudios Políticos. 1956. Reeditado en varias ocasiones, la última es de Ed. Thomson-Civitas, Madrid, 2006.
2 Aparte de las referencias más que simbólicas en Ordenamientos antiguos, es sabido que, la primera Constitución francesa,
consecuencia de la Gran Revolución de 1789, incorporó la libertad y la propiedad como derechos básicos del individuo (artículo
17° de la “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789”: la propiedad como derecho inviolable et sacré).
Lo mismo en las Enmiendas Quinta y Decimocuarta de la Constitución U.S.A., conforme a las cuales ni la Federación ni los Estados
pueden privar a las personas de la vida, la libertad o la propiedad, sin el debido proceso legal. De ahí pasó a los Códigos Civiles
Decimonónicos europeos, como lo demuestra el Código napoleónico de 1801 y el Código civil español de 1889, directamente
inspirado en aquél. Para una visión de la evolución del derecho de propiedad, resulta muy interesante el libro: MONTES PENADÉS,
Vicente. “La propiedad privada en el sistema de Derecho Civil contemporáneo”. Madrid. Civitas. 1980.
3 Valga la remisión a: BERMEJO VERA, José. “Las técnicas de reducción del contenido del derecho de propiedad y las especialidades
expropiatorias sectoriales: supuestos que aconsejan la revisión de la normativa vigente”. En: “Documentación Administrativa”.
Nº 222. Instituto Nacional de Administración Pública. 1990. pp. 169-198.
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No es éste, empero, el objetivo del presente trabajo.
Pretendo examinar un fenómeno jurídico –el de la
propiedad– que ha adquirido en nuestro tiempo
una propulsión vigorosa. Sin la existencia de la
propiedad, pública o privada, no sería concebible
una acción social dinámica que contribuya a la
conformación de la convivencia democrática y al
ejercicio de las libertades. Pero, a la vez, la legiti-
midad del poder público condiciona su intervención
limitativa de tan relevante derecho individual y, al
mismo tiempo, colectivo, como la propiedad. De
ahí que, en la precisión de la “función social” de
refiere, el poder legislativo disponga de amplísimas
facultades para delimitar el contenido del derecho
de propiedad4. Como ha señalado el Tribunal
Constitucional español:
“(…) La función social de la propiedad, con
arreglo a la cual las leyes han de delimitar el
contenido propio de ésta, opera, en efecto, no
sólo en abstracto, por así decir, para establecer
el contenido de la institución constitucional-
mente garantizada, sino también en concreto,
en relación con las distintas clases de bienes
sobre los que el dominio recae. El legislador
puede establecer, en consecuencia, regulacio-
nes distintas de la propiedad en razón de la
naturaleza propia de los bienes y en atención a
características generales de éstos, como es, en
el caso que ahora nos ocupa, la de su contigüi-
dad o proximidad respecto del dominio público
marítimo-terrestre. No es tarea propia de este
Tribunal la de mediar en la disputa dogmática
acerca de si estas normas que disciplinan la pro-
piedad sobre determinados géneros de bienes
delimitan el contenido propio de diversas formas
de propiedad o, siendo ésta una institución úni-
ca, son más bien limitaciones que al propietario
se imponen en razón de la naturaleza de los
bienes. Lo que sí conviene subrayar es que las
limitaciones introducidas con carácter general en
el Capítulo segundo de la Ley, como los meros
cambios legislativos, aún cuando impliquen una
restricción de los derechos (o simples facultades),
que antes de él se tenían, no implica necesa-
riamente privación de derechos que permita,
en consecuencia, exigir la indemnización que
el art. 33º inciso 3 de la Constitución Española
garantiza (…)”5.
A cambio, cuando hablamos de expropiación for-
zosa, sólo la “utilidad pública” o el “interés social”
son causa justificativa del despojo del derecho de
propiedad, no como factor añadido de delimitación
de su contenido, sino como instrumento de extinción
–o transformación, al menos, en los términos que se
explicarán– de ese derecho. Solamente los poderes
públicos legítimos disponen de tan importante po-
testad, justamente porque la suprema Ley de leyes
les admite intervención tan potente que equivale a la
eliminación del derecho o, para ser más exactos, su
“conversión” económica por medio de la compen-
sación de la pérdida. Cuando los poderes públicos
necesitan de las propiedades ajenas para el cumpli-
miento de sus fines, tienen la posibilidad de abatir o
finiquitar la titularidad de bienes, derechos o intereses
patrimoniales privados, bien mediante su adquisición
forzosa, esto es, contra la voluntad de sus titulares,
bien por medio de la desaparición física de bienes
o cosas sin beneficio explícito, o sea, lo que nuestra
Constitución considera como “mera cesación del
ejercicio” de la titularidad, o bien por cualquier otra
fórmula que implique la pérdida de la titularidad de
los derechos o intereses con carácter forzoso6.
En todo caso, no resulta fácil establecer la línea
divisoria entre lo que significa delimitar el contenido
de las propiedades y lo que supone una ablación o
despojo del derecho de propiedad. Sin embargo, la
Constitución española proporciona un criterio útil de
4 Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de julio de 1991, entre otras. Por ejemplo, la Ley de 30 de mayo de 1995, Ley Reguladora
de los Límites del Dominio para Eliminar Barreras Arquitectónicas a las Personas con Discapacidad, que obliga a llevar a cabo obras
de adecuación de fincas urbanas en las que residan personas con minusvalías físicas, de acuerdo con un procedimiento y financiación
establecidos, se justifica precisamente en la función social del derecho de propiedad. Conviene advertir, asimismo, que de acuerdo
con el criterio ya prácticamente aceptado por todos, no es posible concebir el derecho de propiedad como algo homogéneo,
unitario, sencillamente por la variadísima gama de situaciones de titularidad que, como señaló oportuna y certeramente RODOTÀ,
nos obligan a hablar de “propiedades” y no de “propiedad”. Así que, en suma, la función social es un justificado elemento genérico
delimitador de los diversos tipos o categorías de propiedad. (SSTC de 24 de noviembre de 1988 y 5 de octubre de 1989).
5 Sentencia del Tribunal Constitucional, Nº 149/1991, de 4 de julio, Fundamento jurídico 8 A).
6 Artículo 1° de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954. En el artículo 72° de la Constitución Política de la
República del Perú se establece un principio similar, con el siguiente texto: “La ley puede, sólo por razón de seguridad nacional,
establecer temporalmente restricciones y prohibiciones específicas para la adquisición, posesión, explotación y transferencia de
determinados bienes”. El artículo 2° de la Ley General de Expropiación de la República del Perú conceptúa la expropiación como
“la transferencia forzosa del derecho de propiedad privada (…)”.
«La Constitución
española, en su artículo
33°, como la del Perú, en
su artículo 70°, recogen
una formulación básica
muy semejante, que
hunde sus raíces en el
reconocimiento histórico
de la propiedad como
derecho esencial de los
individuos».
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