Estimativas y prospectivas sobre el sistema jurídico ambiental peruano post-Río + 20

AutorPierre Foy Valencia
CargoProfesor asociado de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) en Derecho Ambiental
Páginas25-44

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I Introducción

Entre el 5 y 6 de junio de 1972 se llevó a cabo en Estocolmo (Suecia) la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano —cuyo Secretario General fue Maurice F. Strong— con el objeto de aprobar un plan de acción, crear un fondo y emitir una declaración, a fin de proteger el medio humano. Uno de los mayores logros de dicho encuentro lo constituye la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PnuMa). La declaración por la que se creó el PnuMa contiene veintiséis principios y su marco teórico viene premunido del estudio efectuado por René Dubós, cuya redacción fue realizada por Bárbara Ward Jackson, dando lugar al informe denominado Una sola Tierra: el cuidado y conservación de un pequeño planeta. Fruto de dicha conferencia, también se aprobó un plan con recomendaciones para la acción en temas tales como la ordenación de los asentamientos humanos y los recursos naturales, la contaminación de los mares; los aspectos educativos, informativos, sociales y culturales; finalmente sobre el desarrollo del medio humano1.

Veinte años después (junio de 1999) se lleva a cabo la Conferencia Mundial sobre Desarrollo y Medio Ambiente, en la ciudad de Río de Janeiro (Brasil), encuentro conocido también como ECO’922que generará los denominados «productos de Río 92», entre los cuales se encuentra la conocida Declaración de Río3:

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La reflexión a la que, desde una consideración jurídico-ambiental, nos invitan los procesos reseñados es que tendencialmente estos dos grandes hitos impactaron en los sistemas jurídicos de modo muy diverso4. En el caso del Perú, «Estocolmo 1972» no fue significativo, ni siquiera cabría asumir que la Constitución de 1979 representó una respuesta directa a dicho proceso. Por el contrario, los efectos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) de 1992, «Río 92», como se verá más adelante, sí fueron sumamente significativos y decidieron el derrotero del sistema jurídico ambiental hasta nuestros días, permitiendo el desarrollo de una primera generación de normas e instrumentos de gestión ambiental, muchos de ellos obsoletos o superados y en camino a su «reingeniería».

Consideramos que, en el corto y mediano plazo, el imperativo de reformas e innovaciones deberán desencadenar —y en cierta medida ya lo están haciendo desde inicios del presente siglo— nuevas herramientas y enfoques jurídico-ambientales, a fin de permitir expresar los paradigmas

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que alimentan al proceso de Río + 20 (2012)5: la gobernanza ambiental6y la economía verde7.

II Breve retrospectiva del desarrollo del sistema jurídico ambiental

El sistema jurídico peruano constitucionalizó en 1979 la cuestión ambiental (artículo 123)8, sin embargo, no es sino hasta septiembre de 1990, con la expedición del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, decreto legislativo 613 (en adelante CMARN), que se asume de modo enérgico y sistemático el tema ambiental. Al igual que en otros países de América Latina y el Caribe, existía una profusa legislación inconexa, contradictoria y reiterativa, pero con importantes antecedentes normativos ambientales tanto nacionales9 como internacionales10.

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El CMARN representó el gran punto de quiebre y arranque de las preocupaciones ambientales peruanas y generó una innovación significativa en nuestro sistema legal al introducir importantes principios jurídico-ambientales (desarrollo sostenible, enfoque holístico, prevención, legitimación procesal, contaminador pagador, educación, información y participación, etcétera); la dimensión internacional —aunque de modo insignificante—; criterios de política ambiental, incluyendo escueta referencia al régimen tributario; protección ambiental (sobre todo mediante la innovadora regulación de los estudios de impacto ambiental); planificación ambiental; lineamientos sobre áreas naturales protegidas; alcances sobre comunidades campesinas y nativas; consideraciones ambientales referidas a ecosistemas y diversidad biológica; consideraciones referidas al ambiente urbano; consideraciones ambientales; y algunos recursos naturales específicos: mineros, energéticos, tierras agrícolas, alcances penales y administrativos, lineamientos sobre población y ambiente, entre otros. No desarrolla de modo muy orgánico la dimensión local, ni el transporte. Aunque expresamente fue muy sucinto en la dimensión internacional ambiental, cabe anotar que el CMARN surge en septiembre del año 1990, en el contexto de influencia del Informe Bruntland (1987) y el proceso preparatorio para la cumbre de Río 92 (1992) y ciertamente sin ninguna impronta —entonces inexistente— del régimen político recién instaurado.

A partir de las normas sobre promoción a las inversiones, en particular con la Ley Marco para el Crecimiento de las Inversiones Privadas, decreto legislativo 75711(1991), se produjeron importantes modificaciones al CMARN12. Modificaciones que marcarán el rumbo del sistema jurídico ambiental hasta nuestros días, desencadenando un

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proceso de especialización normativo sectorial en materia ambiental (autoridad ambiental, estudios de impacto ambiental, límites máximos permisibles, ordenamiento ambiental, etcétera). Además de derogar normas sobre delitos ambientales, el Sistema Nacional del Ambiente, etcétera, en abril de 1991 se expide el Código Penal, decreto legislativo 63513, duplicando la normativa penalizadora ambiental, cesando dicho estado con la derogatoria por el decreto legislativo 757 del Capítulo de los Delitos y las Penas del CMARN14.

Como resultado de los efectos de la CNUMAD de Río en 1992, el Perú ingresará a un franco proceso de incorporación de normas internacionales ambientales y a su desarrollo legislativo posterior con una nueva base constitucional para 1993. El moderno desarrollo jurídico ambiental, y por ende el internacional, del país empieza, pues, a adquirir forma a partir de las preparatorias para la cumbre de Río 92. El año 1993, la Asamblea Constituyente del Perú ratifica el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), así como la Convención Marco de Cambio Climático (CMCC), a la par que se dicta la actual Constitución15con referencias al uso sostenible de los recursos naturales, la política nacional del ambiente, la diversidad biológica, las áreas naturales protegidas, el desarrollo sostenible de la Amazonía y ciertamente el derecho a gozar de un ambiente adecuado. Es en el marco de desarrollo de los compromisos de Río 92 en el escenario internacional que el Perú empieza a implementarlos mediante una progresiva e intensa regulación interna, como se verá más adelante.

Es el caso de normativas referidas a la diversidad biológica16—incluyendo recursos genéticos—17, al cambio climático18, a la desertificación19, a los

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desechos tóxicos y peligrosos20, a las poblaciones indígenas21, etcétera22. De otra parte, el proceso de sectorialización normativa conducirá a la aprobación de reglamentaciones y regulaciones de lo más variadas, sobre todo respecto a los denominados instrumentos de gestión ambiental; verbigracia estudios de impacto ambiental (EIA), límites máximos permisibles (LMP), estándares de calidad ambiental (ECA), etcétera, en el ámbito minero metalúrgico23, hidrocarburífero24, eléctrico, pesquero, industrial, del sector defensa, agrario, salud, por mencionar los principales25.

Este proceso se correlacionará con la expedición de sendas normas con rango de ley no solo referidas a recursos naturales, entre las que destacan la siguientes: la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, la Ley de Áreas Naturales Protegidas, la Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica26, y la decisión 391 sobre acceso a los recursos genéticos, entre otras.

A su turno, con la implementación de medidas por parte del Consejo Nacional del Ambiente, propiamente alrededor de 199727, se reconducirá hacia una progresiva tendencia orientada a una intersectorialización

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relativa, mediante diversos mecanismos (verbigracia la creación de Grupos Técnicos, procedimiento para la aprobación de los LMP, y ECA, Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental, Zonificación Ecológica Económica, etcétera).

En resumen, luego de una suerte de proceso de hipersectorialización normativa, en que cada sector desarrollaba sus propios instrumentos y mecanismos institucionales, en virtud del mandato establecido por el decreto legislativo 757, progresivamente y acaso paralelamente, se fueron desarrollando normas orientadas a una integración transectorial —o que moderaba en parte dicha transectorialización— lo cual será redondeado mediante la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, ley 28245 del 08 de junio de 2004 —y su reglamento respectivo—, y coronado con la expedición de la Ley General del Ambiente (ley 28611 del 15 de octubre de 2005) que deroga al CMARN28.

Tras quince años de vigencia del CMARN, el 15 de octubre de 2005, el CMARN es derogado por la Ley General del Ambiente, ley 28611, que a modo de síntesis recoge las ideas fuerza de la normativa preexistente, pero a su vez incorpora nuevos elementos y tendencias29.

Tres años después se creará el Ministerio del Ambiente30, mediante el decreto legislativo 1013, en un contexto de implementación de los acuerdos de Libre Comercio entre Perú y Estados Unidos31. No...

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