Una Estimación de la Autonomía Formal del Regulador de las Telecomunicaciones en el Perú
| Autor | Gonzalo Martín Ruiz Díaz - Ana María Granda Becerra |
| Cargo | Doctor en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú - Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 211-226 |
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Derecho & Sociedad
Asociación Civil
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Una Estimación de la Autonomía
Formal del Regulador de las
Telecomunicaciones en el Perú*
Gonzalo Martín Ruiz Díaz**
Ana María Granda Becerra***
Resumen:
El presente artículo discute el concepto de autonomía de los organismos reguladores,
implementando la metodología desarrollada por Gilardi1 para la estimación de la autonomía
formal del regulador peruano de las telecomunicaciones (OSIPTEL). Los resultados permiten
apreciar que la autonomía formal del OSIPTEL se encuentra en niveles ligeramente
superiores a la media de un conjunto de organismos pares sugiriendo que, a nivel formal, el
marco regulatorio de telecomunicaciones conere al regulador peruano grados razonables
de autonomía en comparación con los estándares internacionales. Asimismo, se discute
la relación del concepto de autonomía formal y el de autonomía de facto, a partir de los
desarrollos de Gilardi y Maggeti2, resaltando la importancia de ampliar y complementar el
análisis del primero con el segundo, a n de obtener mayores luces respecto de las fortalezas
y debilidades de la regulación en el Perú y en la región, y delinear una agenda para su
fortalecimiento.
Palabras clave:
Autonomía – Organismos Reguladores – Autonomía Formal – Telecomunicaciones – OSIPTEL
Abstract:
This article talks about the concept of autonomy of regulatory agencies, implementing
the methodology developed by Gilardi in order to estimate the formal autonomy of the
Peruvian telecommunications regulator (OSIPTEL). The results allow to appreciate that
the formal autonomy of OSIPTEL is slightly above the average of a set of pairs organisms
levels suggesting that a formal level, the regulatory framework gives the Peruvian
telecommunications regulator reasonable degree of autonomy compared to standards
international. Also, the relation between the concept of formal autonomy and de facto
autonomy is discussed, from developments of Maggeti Gilardi, specially the importance of
broadening and supplementing the analysis of the rst with the second, in order to obtain
greater insight into the strengths and weaknesses of regulation in Peru and the region, and
outline an agenda for strengthening.
Keywords:
Autonomy – Regulators – Formal Autonomy –Telecommunications – OSIPTEL
Sumario:
1. Introducción – 2. Marco institucional de las telecomunicaciones en el Perú – 3. Metodología
– 4. Comentarios nales – 5. Referencias
FECHA DE RECEPCIÓN: 07/07/15
FECHA DE APROBACIÓN: 22/07/15
Revista Derecho & Sociedad, N° 45 / pp. 211-226
* Las opiniones vertidas en el documento son de exclusiva responsabilidad de sus autores.
** Doctor en Economía por la Ponticia Universidad Católica del Perú. Magister por el Programa de Postgrado ILADES/Georgetown
University, Santiago Chile. Docente en la Maestría de Regulación de los Servicios Públicos de la Ponticia Universidad Católica del
Perú.
*** Abogada por la Ponticia Universidad Católica del Perú. Magister por la misma casa de estudios. Profesor de Derecho Administrativo
en la Universidad Peruana de Gerencias Aplicadas (UPC). Presidente del Tribunal de Solución de Controversias de OSITRAN.
| Derecho Regulatorio e Inversión Privada |
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Asociación Civil
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Revista Derecho & Sociedad, N° 45 , Octubre 2015 / ISSN 2079-3634
1. Introducción
La creación de agencias regulatorias autónomas
ha constituido parte importante de la reforma
institucional emprendida tanto en países
desarrollados como en desarrollo, con la nalidad
de promover y atraer la inversión privada en
infraestructura y servicios públicos. Diversos
autores, tales como Stern3, Levy y Spiller4, Bakovic,
Tenembaun y Wolf5, Berg y Cunha6 han sostenido
que detrás de estas reformas ha existido el objetivo
de mitigar los riesgos asociados a la inversión en
estos sectores; en particular, aquellos derivados de
la intervención administrativa de los gobiernos en
los mercados.
La creación de agencias u organismos públicos
que guarden cierta distancia del Poder Ejecutivo
y de su inuencia política es una materia que no
ha estado exenta de debate. Algunos autores
como Christensen y Laegreid7 o Laking8 resaltan
la necesidad de que se establezcan claramente
los límites de dicha autonomía y un adecuado
balance entre ésta y el control político. Sin duda,
la transferencia o delegación de funciones,
tradicionalmente ejercidas por el gobierno
central a agencias autónomas, involucra un
“costo político” importante para los gobiernos, al
restarles espacios de intervención y de ejercicio
de sus potestades administrativas. Es por ello que
en muchos países en desarrollo, como el Perú,
estos procesos han formado parte de un conjunto
de reformas implementadas por los Estados
en situaciones en que ello ha sido considerado
indispensable para fortalecer la credibilidad
del Estado frente al inversionista privado y para
el fomento de mayores inversiones en estos
sectores. Así, por lo general, estas decisiones han
estado acompañadas de diagnósticos acerca de la
necesidad de introducir mejoras signicativas en
las condiciones de calidad, precio y accesibilidad
de los servicios públicos en benecio de los
usuarios.
Gilardi9 ha destacado que existen dos factores que
han inuido de manera determinante en la decisión
de los gobiernos de delegar o introducir funciones
regulatorias en agencias autónomas. El primero es
el arriba mencionado problema de credibilidad que
enfrentan los gobiernos. De acuerdo a la literatura
–ver, por ejemplo, Kydland y Prescott10–, la falta de
credibilidad suele ser consecuencia de la llamada
“inconsistencia temporal” de las políticas: estas
carecen de efectividad si los agentes económicos
perciben que existe una alta probabilidad de
que las mismas sean revertidas o modicadas,
luego de ser anunciadas, debido a los incentivos
propios que puede tener el gobierno para cambiar
posteriormente de posición. El establecimiento
de “candados institucionales” a efecto de evitar
la inconsistencia temporal de políticas es clave,
especialmente cuando el objetivo de los gobiernos
consiste en atraer la inversión en determinadas
actividades económicas y dar señales creíbles de
que las mismas se encuentran protegidas ante
potenciales “expropiaciones administrativas”11.
Ello corresponde a modicaciones sustanciales en
el marco legal aplicable mediante el ejercicio de
las potestades propias de la función administrativa
del Estado.
Un segundo determinante que identica Gilardi12
para la creación de agencias autónomas es el
de la incertidumbre política. Esta surge cuando
un gobierno, con distintos objetivos de política,
reemplaza a otro pudiendo modicar o alterar las
reglas de juego. En este contexto, “aislar” o blindar
dichas reglas de la amenaza del cambio político,
es un objetivo que puede alcanzarse mediante
la delegación o transferencia de funciones a
agencias especializadas, cuyo mandato trasciende
a los gobiernos de turno.
1 GILARDI, F. “Policy credibility delegation to independent regulatory agencies: comparative empirical analysis”, Journal of European
Public Policy, 9:6, December, 2002, pp. 873-893.
2 GILARDI, F. y M. MAGGETTI. “The Independence of regulatory authorities”, en Levi-Faur, David Eds, Handbook of Regulation,
Cheltenham, Edward Elgar, 2010.
3 STERN. “Regulation and contracts for utility services: substitutes or complements? Lessons from UK railway and electricity history”,
Policy Reform, Vol. 6 (4), December, 2003, pp. 193-215.
4 LEVY, B. y P. SPILLER. “The Institutional Foundations of Regulatory Comminment: A comparative Analysis of Telecommunications
Regulation”, Journal of Law, Economics and Organzation, 10(2), 1994, pp. 201-246.
5 BAKOVIC, T., B. TENEMBAUM y WOOLF F. Regulation by Contract, A New Way to Privatize Electricity Distribution?. World Bank Working
Paper 14: Washington D.C, 2006.
6 BERG, S. y R. CUNHA MARQUES. Revisiting the Strenghts and Limitations of Regulatory Contracts in Infrastructure Industries”. Munich
Personal RePEc Archive, June, 2010.
7 CHRISTENSEN T. y P. LAEGREID. “Regulatory Agencies: The Chalenges of Balancing agency Autonomy and Political Control”, Working
Paper 18, Stein Rokkan Centre for Social Studies U NIFOB AS, December 2004.
8 LAKING, R. “Agencies: their benets and risks”, OECD Journal on Budgeting, Volume 4, 2005, No. 4.
9 GILARDI, Fabrizio (2005) “The Formal Independence of Regulators: A Comparison of 17 Countries and 7 Sectors”. En Swiss Political
Science Review 11(4).
10 KYDLAND, F. y E. PRESCOTT. “Rules rather than discretion: the inconsistency of Optimal Plans”, Journal of Political Economy 85(3), 1977,
pp. 473-491.
11 Término empleado en LEVI, B. y P. SPILLER. “The Institutional Foundations of Regulatory Comminment: A comparative Analysis of
Telecommunications Regulation”, Journal of Law, Economics and Organzation, 10(2), 1994, pp. 201-246.
12 GILARDI, Fabrizio (2005) “The Formal Independence of Regulators: A Comparison of 17 Countries and 7 Sectors”. En Swiss Political
Science Review 11(4).
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