AutorEguiguren Praeli, Francisco Jos

Sumilla 1. La Constitución de 1993 y su falta de legitimidad de origen 2. La regulación de la reforma constitucional en la Carta de 1993 3. Los fallidos intentos de realizar una reforma total para sustituir la Constitución de 1993 4. El debate sobre los caminos para convocar a una asamblea constituyente que elabore una nueva Constitución 4.1. La aprobación de la reforma constitucional a través del Congreso 4.2. La aprobación mediante referéndum promovido directamente por iniciativa ciudadana, sin pasar por el Congreso 4.3. ¿Puede el presidente de la República convocar directamente a un referéndum para consultar sobre la elección de una asamblea constituyente que elabore una nueva Constitución? 5. Crisis política y necesidad de una nueva Constitución: ¿Existe en el Perú actualmente un momento constituyente? Reflexiones finales Referencias bibliográficas Las recientes elecciones para presidente de la República y el Congreso se han realizado en el año en que se conmemora el bicentenario de la declaración de nuestra independencia y del inicio de la vida republicana. El candidato que a la postre resultó ganador de la presidencia, el profesor Pedro Castillo Terrones, del partido de izquierda Perú Libre, tuvo como un punto central de su campaña electoral la necesidad de convocar a una asamblea constituyente para que elabore una nueva Constitución, en reemplazo de la vigente Carta de 1993, aprobada durante el régimen autoritario presidido por Alberto Fujimori.

La propuesta, en especial por provenir de la organización ganadora de las elecciones, ha permitido colocar este tema en el centro del debate político, asunto que había quedado aletargado durante muchos años. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la bancada parlamentaria de Perú Libre, a pesar de ostentar la primera minoría en el Congreso, carece por sí sola de los votos necesarios para lograr la aprobación de alguna ley o decisión política, como podría ser una ley de reforma constitucional, por lo que para concretar su propuesta constituyente requerirá de establecer acuerdos políticos con otras organizaciones.

Concretar este acuerdo no se presenta sencillo en el actual escenario político, pues la propuesta ha provocado también fuerte polarización y controversia. Si bien una mayoría de organizaciones políticas y ciudadanos se ha manifestado favorable a introducir cambios en la Carta de 1993, ha surgido una tenaz división entre quienes apoyarían solo reformas parciales a la Constitución vigente y que sean aprobadas en el Congreso, frente a quienes sostenemos la necesidad de una nueva Constitución, que deba ser elaborada por una asamblea constituyente y sometida a ratificación en referéndum popular.

Dentro de las objeciones fundamentales formuladas por los sectores conservadores están que la asamblea constituyente no se encuentra contemplada en la Constitución de 1993, y que con ella se pretende emular experiencias políticas como las impulsadas en Venezuela, Ecuador y Bolivia, y más recientemente en Chile. Que no resulta prioritario embarcarse en un proceso constituyente en un país que aún soporta los graves efectos de la pandemia de la COVID-19, que no solo afectan la salud pública, sino que han ocasionado una severa crisis económica, con cierre de empresas y pérdida de empleos. Que lo que urge es la reactivación económica, antes que abrir un escenario de incertidumbre e inestabilidad política, que incidirá negativamente en la inversión privada nacional e internacional, ante la anunciada intención de introducir modificaciones en el régimen económico establecido en la Constitución, que sirvió de base para el crecimiento económico vivido en el país durante los últimos años.

Para analizar y responder estas objeciones, consideramos que debe abordarse por separado los aspectos de tipo jurídico y político involucrados. En el plano jurídico del debate, corresponde analizar: ¿Dado que la Constitución no contempla una asamblea constituyente, ello impide que pueda aprobarse una reforma constitucional para poder convocarla? ¿Solo resulta constitucionalmente válida la reforma que es aprobada previamente en el Congreso, o puede también promoverse, directamente por iniciativa popular, un referéndum donde se apruebe? En cuanto al debate político, cabe responder: ¿Por qué resulta necesaria una nueva Constitución y no basta con realizar reformas puntuales a la Carta de 1993? ¿Es conveniente actualmente emprender un proceso constituyente; existe un > en el Perú?

  1. La Constitución de 1993 y su falta de legitimidad de origen

    El Perú, en sus doscientos años de historia republicana, ha tenido doce constituciones que se denominaron así, siendo que la gran mayoría de ellas, además de tener más vigencia formal que real, fueron aprobadas durante regímenes de facto. En el caso de la Constitución de 1993, fue producto del autogolpe de Estado dado por el presidente Fujimori (el 5 de abril de 1992), cuando ningún sector político o social planteaba la necesidad de contar con una nueva Constitución. Surgió como la > a que se vio forzado el régimen dictatorial ante la presión internacional, planteada como camino de retorno a la democracia. El denominado Congreso Constituyente Democrático, que conjugaba funciones constituyentes y legislativas, estuvo dominado por una amplia mayoría fujimorista, con escaso pluralismo político porque diversas fuerzas democráticas se abstuvieron de participar. La Constitución elaborada fue ratificada en un referéndum de muy dudosa credibilidad, por una mayoría estrecha de votos del 51% favorable contra el 47% en contra (1).

    Si bien la Carta de 1993 tiene algunos aspectos positivos, mayormente recogidos en la Constitución de 1979, tuvo la intención de perpetuar en el poder al régimen fujimorista, mediante sucesivas reelecciones presidenciales; busca fortalecer al Poder Ejecutivo y debilitar las atribuciones del Congreso, limitar sustancialmente los derechos económicos y sociales, así como el proceso de descentralización; eliminar o reducir sustancialmente la capacidad de intervención o participación del Estado en la actividad económica. Inevitablemente se encuentra muy asociada con la conducta autoritaria del régimen que la impuso, con las graves violaciones de la institucionalidad democrática y de los derechos humanos que se perpetraron, así como con los casos de corrupción gubernamental, todo ello luego sancionado judicialmente.

    No obstante, con el paso de los años, el crecimiento económico experimentado en el país ha sido asociado al régimen económico plasmado en la Constitución, haciendo de su defensa e inmutabilidad una bandera de diversos sectores políticos y empresariales. Es así como todos los gobiernos durante el presente siglo, a pesar de haber estado a cargo de distintos partidos políticos, han aplicado y defendido dicho modelo económico neoliberal.

    Si bien la Constitución de 1993 reitera la opción por una economía social de mercado (ya establecida en la Carta de 1979) en realidad se trata de una economía de mercado a secas, orientada a favorecer la iniciativa privada y las ganancias individuales de los inversionistas, la privatización de los servicios públicos y de la explotación de los recursos naturales; excluyendo la participación o el control del Estado en la actividad económica, bajo una drástica aplicación del principio de subsidiaridad (recogido en el texto constitucional), que no contempla instrumentos correctivos incluso ante situaciones de crisis o emergencia económica.

  2. La regulación de la reforma constitucional en la Carta de 1993

    La Constitución de 1993, en su Título VI, regula la reforma constitucional en el artículo 2062. Este precepto dispone que toda reforma de la Constitución debe ser aprobada por el Congreso, contemplando dos escenarios posibles: 1) Su aprobación por el voto favorable de más de la mitad del número legal de congresistas, debiendo luego ser sometida a un referéndum ratificatorio; 2) su aprobación en dos legislaturas ordinarias sucesivas, con el voto favorable de dos tercios del número legal de congresistas, supuesto que elimina la necesidad de someterse a referéndum ratificatorio. Así, la participación de la ciudadanía en la aprobación de una reforma constitucional, a través del referéndum, quedará supeditada a un papel ratificatorio, pero su realización incluso estará condicionada al número de votos obtenidos en el Congreso; es decir, a la voluntad y decisión del Parlamento (el poder constituido). La iniciativa de reforma puede provenir del Poder Ejecutivo, los congresistas o de la ciudadanía (con firmas que representen el 0,3% del padrón electoral); pero la aprobación de la reforma constitucional, según el texto del artículo 206 de la Constitución, será una atribución exclusiva del Congreso.

    A partir de una interpretación literal de este precepto de la Constitución, se sostiene que el único procedimiento para aprobar cualquier reforma constitucional sea parcial o total, requiere necesariamente que sea aprobada en el Congreso. Algunos llegan a afirmar que, al no encontrarse prevista en la vigente Constitución una asamblea constituyente, como mecanismo para elaborar una nueva Constitución, su convocatoria resultaría inválida. No obstante, debe recordarse que el Tribunal Constitucional señaló expresamente que la reforma total de la Constitución también puede realizarse por medio de una asamblea constituyente (o por el Congreso) siendo indispensable, en ambos casos, la participación popular a través de un referéndum ratificatorio (artículo 32, numeral 1 de la Carta). Ello daría pie a sostener que este referéndum constitucional no procedería solo para ratificar la reforma aprobada previamente por el Congreso, sino que también podría promoverse como una vía alternativa, por iniciativa popular directa, para la aprobación de una reforma constitucional sin pasar por el Congreso. Desarrollaremos este punto más adelante.

  3. Los fallidos intentos de realizar una reforma total para sustituir la Constitución de 1993

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