¿Es objetiva la responsabilidad patrimonial de la Administración pública en el Derecho peruano? Razones para una respuesta negativa
| Autor | Víctor Sebastián Baca Oneto |
| Cargo | Abogado por la Universidad de Piura |
| Páginas | 233-248 |
233
Círculo de Derecho Administrativo
1. a m o d o d e I n t R o d u c c I ó n : La Re s P o n s a b I l I d a d
Pat RI mo nI al d e la ad mI nI st Rac Ió n Pú b l I c a y s u
HIs to RIa e n e l de R e c h o Pe R u a n o
Es casi un lugar común recurrir a la feliz expresión
de Maurice HAURIOU para iniciar cualquier estudio
de la responsabilidad patrimonial de la Adminis-
tración, según la cual “hay dos correctivos de la
prerrogativa de la Administración que reclama el
instinto popular, cuyo sentimiento respecto al Poder
público puede formularse en estos dos brocardos:
que actúe, pero que obedezca la Ley; que actúe,
pero que pague el perjuicio”1. Sin embargo, pese
a haberse repetido en innumerables ocasiones, su
utilización está más que justificada, en tanto pone
de relieve el carácter esencial que tienen para la
Administración Pública en un Estado de Derecho
el reconocimiento del principio de legalidad de
toda su actuación, que será por tanto controlable
jurisdiccionalmente, y del principio de garantía
patrimonial. Este último es quizá menos conocido,
¿Es objetiva la responsabilidad patrimonial
de la Administración Pública en el Derecho
Peruano? Razones para una respuesta
negativa
Víctor Sebastián Baca Oneto*
La responsabilidad patrimonial de la Administración en sede peruana, es un tema que posee
escasa bibliografía. En ese sentido, el autor presenta algunos alcances sobre la naturaleza de
dicha institución. Finalmente, señala que en el Ordenamiento peruano los conceptos no son
claros a diferencia del Ordenamiento español donde el sistema es netamente objetivo.
* Abogado por la Universidad de Piura. Doctor en Derecho por la Universidad de Valladolid (España). Profesor de Derecho Administrativo
de la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura, donde también ocupa los cargos de Director del Programa Académico de
Derecho en Campus Lima y Director de la Maestría en Derecho. Presidente de la Comisión del INDECOPI en Ica.
1 HAURIOU, m., Précis de droit administratif, 12 ed., Paris, 1933, p. 31, citado por GARCÍA DE ENTERRÍA, e., “Prólogo” al libro
de LEGUINA VILLA, J., La responsabilidad civil de la Administración pública, Tecnos, Madrid, 1979, p. 21 (por nota)
2 Sobre el principio de garantía patrimonial como fundamento del derecho a ser indemnizado en ambos casos, véase GARCÍA DE
ENTERRÍA, e., Los principios de nueva Ley de expropiación forzosa, Thomson-Civitas, Madrid, 2006 (reproducción facsímil de la
edición del IEP de 1956), pp. 165 y 175. Este principio es especialmente importante en la argumentación de este autor, pues al
fundar la responsabilidad en el respeto de la integridad del patrimonio del afectado, permite trasladar la justificación de ésta de
la conducta del causante (criterio subjetivo) al daño antijurídico (criterio objetivo).
3 Sobre la diferencia entre expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial de la Administración, véase, por todos, GONZÁLEZ
PÉREZ, J. Responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, Thomson Civitas, 4ª edición, Madrid, 2006, p. 187 y
ss.
4 Las restricciones de la autoridad del Rey son las siguientes: “[…] Décima: No puede el Rey tomar la propiedad de ningún particular
ni corporación, ni turbarle en la posesión, uso y aprovechamiento de ella; y si en algún caso fuere necesario para un objeto de
conocida utilidad común tomar la propiedad de un particular, no lo podrá hacer, sin que al mismo tiempo sea indemnizado y se
le dé el buen cambio á bien vista de hombres buenos”. Una vez proclamada la independencia, la Constitución de 1823 no dijo
nada al respecto, omisión corregida en la Constitución de 1826, cuyo art. 84 incluía dentro de las restricciones del Presidente de
la República: “No podrá privar a ningún individuo de su propiedad, sino en el caso que el interés público lo exija con urgencia,
pero deberá preceder una justa indemnización al propietario”.
pero su importancia es innegable, pues reconoce
el derecho de los administrados a ser indemni-
zados por aquellos perjuicios que le produzca la
Administración, ya sea que el despojo patrimonial
se produzca directamente por su actuación, o que
sea una consecuencia incidental2. En el primer caso
estaremos ante la expropiación forzosa, mientras
que en el segundo nos encontramos ante la res-
ponsabilidad patrimonial de la Administración3, que
a su vez puede ser contractual o extracontractual,
objeto esta última del presente trabajo, y que ha
jugado un papel muy importante en la historia del
Derecho administrativo, a través del arrêt Blanco y
la doctrina del servicio público.
Mient ras que la Constitución de 1993, como
antes lo hacían nuestras Constituciones desde la
de 1812 (pues tal fue la primera Constitución del
Perú, todavía durante el Virreinato)4, reconoce la
garantía del justiprecio en la expropiación forzosa,
nuestra normativa ha sido bastante menos explícita
¿Es objetiva la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en el Derecho peruano?
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al reconocer la responsabilidad patrimonial extra-
contractual de la Administración. Así, a diferencia
de lo que sucede en el Derecho español (art. 106
de la CE), ni la Constitución de 1979 (inspirada
en la española) ni la más reciente de 1993 dicen
nada al respecto, silencio que guarda también el
Código de 1984, pese a que el Proyecto de la
Comisión reformadora incluía un artículo sobre la
responsabilidad del Estado, el que no fue incluído
en la redacción final por la Comisión Revisora
alegando que “estaba contenida en los principios
generales establecidos por los actuales artículos
1969 y 1970 y que era mejor no llamar la atención
sobre este punto con una norma expresa, porque
el Estado podría verse asediado por juicios sobre
responsabilidad civil”5.
Sin embargo, pese a esa ausencia normativa, la
responsabilidad del Estado no era desconocida en
nuestro Derecho, como lo muestra la jurisprudencia
citada por DE TRAZEGNIES6, que desde una posición
inicialmente negadora de la responsabilidad del Esta-
do en el siglo XIX (en línea con la posición mayoritaria
en aquél entonces en los países anglosajones y tam-
bién en la Europa continental), fue abriendo paso a la
posibilidad de que el Estado indemnice a los afectados
por su actuación, al menos en algunos casos: daño
a la propiedad por daño intencional (único supuesto
admitido por la jurisprudencia decimonónica); actos
arbitrarios de la Administración que causen perjuicio,
afectando a la propiedad como a un interés privado
(entre los que se incluyen los daños causados por
actos ilícitos, como revocaciones ilegales o el acto de
cancelación de una licencia que luego es anulado);
daños causados por negligencia en el ejercicio de las
funciones del Estado (incluso en los casos en que el
daño se produce como consecuencia de desmanes,
supuesto considerado como indemnizable por la
jurisprudencia más antigua); daños causados por el
defectuoso funcionamiento de los servicios públicos;
y los daños causados por el Estado en su actividad
privada (se incluyen aquí los supuestos de accidentes
de tráfico ocasionados por vehículos del Estado).
Fue preciso esperar hasta la aprobación de la Ley
27444, del Procedimiento Administrativo General
(LPAG), para que existiera un reconocimiento nor-
mativo general de la responsabilidad patrimonial
de la Administración pública. El artículo 238 de esta
norma, influenciada por la legislación española, es-
tablecía en su redacción original que “los adminis-
trados tendrán derecho a ser indemnizados por las
entidades de toda lesión que sufran en cualquiera
de sus bienes y derechos, salvo en casos de fuerza
mayor, siempre que el perjuicio sea consecuencia
del funcionamiento de la administración […] Sólo
será indemnizable el perjuicio producido al admi-
nistrado proveniente de daños que éste no tenga el
deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley”7.
«(…)ni la Constitución
de 1979 (inspirada en la
española) ni la más reciente
de 1993 dicen nada al
respecto, silencio que guarda
también el Código de 1984,
pese a que el Proyecto de
la Comisión reformadora
incluía un artículo sobre la
responsabilidad del Estado,
el que no fue incluido en
la redacción final por la
Comisión revisora alegando
que “estaba contenida en
los principios generales
establecidos por los actuales
artículos 1969 y 1970 y
que era mejor no llamar la
atención sobre este punto
con una norma expresa,
porque el Estado podría
verse asediado por juicios
sobre responsabilidad civil”».
5 DE TRAZEGNIES GRANDA, Fernando, La responsabilidad extracontractual, II, 7ª edición, Fondo Editorial PUCP, Lima, 2005, p. 227. La
propuesta de este autor de incluir la responsabilidad de la Administración en el Código Civil es interesante, porque muestra la identidad
entre ésta y la responsabilidad de las personas privadas, pues se trata de una institución común. Sin embargo, que la responsabilidad
de la Administración pública no sea sustancialmente diferente de la responsabilidad civil no puede servir como argumento para afirmar
que mudar esta área al Derecho Administrativo sea peligroso, como sostiene el profesor d e tra z e g n i e s , basándose en que éste último
no es un Derecho común, pues “no tiene principios suficientemente generales como para comprender todos los casos aún cuando no
hubieran sido establecidos en una norma específica”, por lo que algunos daños podrían quedar sin reparación; y, además, en tanto
Derecho Público tiene miras y categorías muy distintas a las del Derecho Civil, pues “su principal ocupación no está en las víctimas, sino
en el ordenamiento de las actividades del Estado para el cumplimiento de los fines del Estado” (La responsabilidad extracontractual, II,
cit., pp. 255 y 256). Hace tiempo nadie pone en duda el carácter normal y común del Derecho Administrativo (CLAVERO ARÉVALO,
M., Consecuencias de la concepción del Derecho Administrativo como ordenamiento común y normal”, en Estudios de Derecho
Administrativo, Civitas, Madrid, p. 544 y ss.), en donde la responsabilidad patrimonial de la Administración ha encontrado perfecto
encaje, sin perder de vista su identidad con la responsabilidad civil, pero tomando en cuentas las especialidades que conlleva la presencia
de la Administración pública y que, por ejemplo, explican que deba solicitarse ante la Jurisdicción contencioso-administrativa.
6 DE TRAZEGNIES GRANDA, Fernando, La responsabilidad extracontractual, II, cit., p. 229 y ss.
7 El parecido con la española Ley 30/1992, de 26 de noviembre (del Régimen General de las Administraciones públicas y del
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