Los elementos del acto administrativo

AutorJuan Carlos Cassagne
Páginas653-682
1. LA TEORÍA DE LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La construcción de una teoría sobre los elementos del acto administrativo, que
aparece necesaria en el plano lógico a raíz de su carácter de acto jurídico1, cobra
una esencial importancia con respecto a todas las cuestiones referentes a la validez
del acto, puesto que deben analizarse los vicios en relación con los elementos, para
poder determinar la existencia y entidad de un defecto susceptible de provocar la
invalidez del acto. Pero aun así, de dicha vinculación no se deriva la necesidad de
abordar conjuntamente elementos y vicios del acto administrativo2, ya que existe
una imposibilidad metodológica para estudiar los vicios en particular antes que
el sistema de la invalidez administrativa3.
En esta materia, si bien la estructuración de una teoría acerca de los elementos
del acto administrativo no debe desconocer los principios que informan la cate-
goría del acto jurídico elaborada en el Derecho Privado4, lo cierto es que resulta
imprescindible tener en consideración las peculiaridades propias de la disciplina
publicista en que aquélla se desenvuelve.
Es indudable que el carácter de ius in eri que posee el Derecho Administrativo
y la ausencia de una regulación normativa apropiada en la mayor parte de los
países, han contribuido a que los tratadistas, en la búsqueda de una mayor origina-
lidad, incurrieran muchas veces en meras discrepancias de tipo semántico, donde
1 GIANNINI, Massimo S., Lezioni di Diritto Amministrativo, Giuffrè, Milán, 1950, p. 294. Sostiene este
tratadista que el acto administrativo, como todo acto jurídico, se individualiza por un conjunto
de articulaciones lógicas que se denominan elementos.
2 Postura que ha seguido entre nosotros Gordillo (GORDILLO, Agustín, El acto administrativo, 2ª
ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1969, pp. 241 y ss.) y en la doctrina española Garrido Falla
(GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, 10ª ed., t. I, Tecnos, Madrid, 1987,
pp. 455 y ss.), si bien este tratadista analiza previamente la teoría de la invalidez administrativa.
3 Resulta,enefecto,prácticamenteimposibleclasicarlasconsecuenciasquegeneranlosdefectos
del acto (ej.: invalidez absoluta o relativa) sin haber antes analizado a fondo el sistema que las
presupone; han seguido el criterio que hemos propiciado a partir de la primera edición de CAS-
SAGNE, Juan Carlos, Acto administrativo, 1ª ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1974, COMADIRA,
Julio R. - MONTI, Laura (colab.), Procedimientos administrativos, Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, anotada y comentada, t. I, La Ley, Buenos Aires, 2002, pp. 195 y ss. y pp. 276 y ss. y
HUTCHINSON, Tomás, La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Ley 19.549, comentada,
anotada y concordada con normas provinciales, t. I, Astrea, Buenos Aires, 1985, pp. 286 y ss.
4 GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado…, cit., t. I, p. 468.
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pueden descubrirse, una vez quitados los ropajes terminológicos, desacuerdos tan
sólo aparentes, haciendo que un mismo elemento aparezca en la estructura del
acto con otra denominación.
Contodo,nopuededecirsequeelproblemasereduzca,endenitiva,auna
cuestión de terminología, ya que no puede desconocerse que la discrepancia —por
ejemplo— respecto al concepto o ubicación de la voluntad en el acto administrati-
vo se halla estrechamente conectada con problemas centrales de la teoría general
del derecho, tal como el relativo a la interpretación de las normas y de los actos
jurídicos.
Antes de penetrar al estudio particularizado de los distintos elementos esen-
ciales que deben darse para que el acto administrativo sea válido (subjetivo, causa,
objeto,formaynalidad)ydelavoluntad,comopresupuestodeladeclaración5,
en una postura acorde con la regulación positiva nacional6, cabe advertir que no
todos los elementos revisten igual trascendencia ni aparecen exigidos con la mis-
ma extensión, pudiendo ocurrir, por ejemplo, que aun cuando dos actos deban
exteriorizarse por escrito, uno de ellos tenga además que hallarse motivado, no
obstante que ambos requisitos pertenecen al elemento forma7.
2. EL PAPEL DE LA VOLUNTAD COMO PRESUPUESTO DEL ACTO ADMI-
NISTRATIVO
El problema de la voluntad del órgano administrativo pertenece a la teoría del
Estado8. Se utiliza la denominación “voluntad estatal” para indicar convencional-
mente una metáfora, puesto que la voluntad sólo puede ser concebida como un
fenómeno psicológico privativo de los seres humanos. Ocurre que el Estado, para
el cumplimiento de sus funciones, actúa por intermedio de órganos compuestos
por hombres, cuyas voluntades se imputan al ente jurídico Estado9.
Esta postura que es válida, en general, para todo acto realizado por una per-
sona ideal como es el Estado, no pretende asimilar el acto jurídico del Derecho
Privado al acto administrativo10, dadas las características publicísticas de esta
última categoría, por lo cual resulta posible, entre otras cosas, que de la voluntad
del órgano administrativo legalmente expresada surjan obligaciones para quienes
5 Conf. MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, 4ª ed. act., t. II, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1993, pp. 281 y ss.
6 Arts. 7º y 8º, ley 19.549.
7 ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, 3ª ed. (reimpresión), t. I, Tecnos,
Madrid,1970,pp.481/482,recuerdaqueenladoctrinaitaliana,Gianninisereereala“hetero-
geneidad cuantitativa y cualitativa de los elementos” (cit., p. 295).
8 FORSTHOFF, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, trad. del alemán, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1958, p. 289.
9 BIDART CAMPOS, Germán J., El Derecho Constitucional del Poder, t. I, Ediar, Buenos Aires, 1967,
p. 27.
10 Lo contrario parece sostener FORSTHOFF, Ernst, Tratado…, cit., p. 290, respecto del negocio
jurídico privado.

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