¿Y después del procedimiento administrativo qué? Reflexiones sobre las actuales posibilidades de tutela de los Derechos del Administrado una vez concluido el Procedimiento Administrativo en el Perú

AutorEloy Espinosa-Saldaña Barrera
Páginas426-443

Page 426

I Algunos apuntes iniciales

Incluso en las sociedades con una mayor influencia de liberalismo con un corte más clásico, una consecuencia hasta cierto punto natural de la mayor institucionalización del ejercicio del poder político bajo la forma a la cual comúnmente denominamos Estado ha sido la del progresivo crecimiento o complejización de las tareas confiadas a las diferentes Administraciones Públicas, entendidas aquí como el conjunto de personas, instituciones y canales procesales o procedimentales mediante los cuales el Estado busca cumplir los objetivos que justifican su misma existencia.

No hay que ser un experto o experta en estas materias para darse cuenta que este aumento de competencias (o, en su caso, mayor complejidad en las que ya se tenían) implicaría mayores cuotas de poder para la Administración, además de un replanteamiento de sus relaciones con los administrados y administradas. Todo ello envuelto dentro de una dinámica en la cual a las entidades administrativas se les demanda cada vez más eficiencia y eficacia tanto en su funcionamiento interno como en el desarrollo de sus actividades ante la comunidad.

Lo expuesto, que no solamente es un problema peruano, exigirá poner en debate una serie de conceptos y situaciones hasta hace algún tiempo asumidas en el plano jurídico casi como dogmas de fe. Ello sin importar cuál es en principio el rol y atribuciones reconocidas a la Administración o Administraciones Públicas en un sistema jurídico determinado, aunque, justo es reconocerlo, la materia adquirirá un cariz muy especial si, tal como ocu-Page 426rre en nuestro país, se le reconoce a los diferentes organismos y órganos administrativos algún margen de autocomposición de sus conflictos, sin que ello descarte la posibilidad de otro tipo de actuación (en el caso peruano, en sede jurisdiccional) ulterior.

En el Perú, como es de conocimiento general, y por influjo de cómo se construyó o en base a qué parámetros se configuraron las diferentes administraciones, el funcionamiento de nuestras administraciones públicas y el desarrollo de sus relaciones con los administrados y administradas se ha dado dentro de los parámetros de un modelo con una clara inspiración europeo-continental; dicho con otras palabras, con el reconocimiento de un margen de autotutela administrativa sujeta a un eventual control jurisdiccional posterior. En ese escenario, el punto de partida de las resoluciones entre Administración, administrados y administradas es y ha sido un procedimiento administrativo. Sin embargo, lo resuelto en ese procedimiento administrativo no es el último y ni siquiera el principal espacio existente sobre el particular.

El objeto del presente trabajo, es el de justamente analizar cuál es el actual escenario previsto para el debate y la tutela de los derechos del administrado en el Perú, luego de haber concluido con el procedimiento administrativo correspondiente. Aquí, como pronto vamos a apreciar, se han producido muy importantes cambios en los últimos años. Varios de ellos implican, sin lugar a dudas, relevantes modificaciones tanto en el plano cualitativo como en el cuantitativo. Sin embargo, necesario es anotar que ellos no necesariamente han despejado o resuelto todos los riesgos ya existentes, y es más, algunas de las respuestas dadas al respecto, lejos de mejorar las cosas, bien pueden, si no se toman los recaudos necesarios, generar más dificultades e incertidumbres de las que buscaban superar. Pasemos entonces, siquiera muy puntualmente a esbozar de inmediato las situaciones y preocupaciones que acabamos de reseñar.

II La inicial configuración del tema en el Perú: Entre la falta de sistemática y el reconocimiento de un limitado margen de acción al quehacer jurisdiccional

Como ya se anotó en un anterior apartado de este mismo texto, la configuración de la labor administrativa y su relación con los administrados y administradas, máxime si de los que se trata es de resolver reales o aparentes conflictos entre ambos, se canaliza en líneas generales dentro de parámetros con una inspiración de origen europeo-continental. Se apuesta entonces, en principio por una inicial autotutela administrativa (apuntalada –como no podía, por consecuencia con este modelo, ser de otra manera– por la ejecutividad y ejecutoriedad de las diferentes decisionesPage 427administrativas) sujeta a un control jurisdiccional posterior. El punto de inicio aquí será siempre un procedimiento administrativo, y la posibilidad de cuestionar una acción u omisión de la Administración sin haber buscado antes un pronunciamiento de dicha Administración; una fórmula excepcional, y por ende únicamente admitida en puntuales ocasiones debidamente especificadas.

Ahora bien, justo es decir que en nuestra historia, al igual que en la de muchos estados iberoamericanos, la independencia y la especialización de nuestros juzgadores, salvo honrosas excepciones, no ha sido precisamente un constante del quehacer jurisdiccional, sobre todo si lo que estaba en juego era un control jurídico de la labor de la Administración. Es más, lo ocurrido durante buen tiempo sirvió en varias ocasiones para desafortunadamente fortalecer, muchas veces injustamente, una sensación de desconfianza en la capacidad, manejo técnico e independencia de nuestros juzgadores, y en especial, de aquellos pertenecientes a la judicatura ordinaria.

Si a ello le añadimos una visión más bien restringida del ámbito de control jurisdiccional admisible desde la judicatura a la Administración (comprensión del quehacer del juez ordinario cuya justificación siendo conocida, no es posible detallar aquí por razones de tiempo y espacio1, fácilmente podemos entender cómo la configuración inicialmente planteada entro en los hechos –y no precisamente como producto de una decisión sistemática y meditada, sino más bien como consecuencia de una acumulación bastante desordenada, coyuntural y casi casuística– a ser matizada, ya que se confrontó con un escenario realmente poco proclive a admitir una judiciabilidad de la labor administrativa.

Múltiples son las situaciones que en el Perú nos permitirían corroborar las afirmaciones que acabamos de formular. Basta con mirar como desde incluso nuestros mismos textos constitucionales parecería haberse apostado a la configuración de entidades administrativas a cuyo quehacer habría que-Page 428rido asegurársele una suerte de inmunidad de jurisdicción, alternativa muchas veces planteada como pauta para preservar la autonomía funcional de las entidades a las cuales venimos haciendo referencia2. Y como si lo anterior no tuviese suficiente entidad, las mismas Constituciones peruanas acogerían algunas restricciones al quehacer jurisdiccional que bien podrían entenderse como una, en nuestra modesta opinión, contraproducente y peligrosa consagración a nivel constitucional de cuestiones políticas no justiciables3.

Por otro lado, la misma historia de cómo se inicia la configuración del Proceso de Amparo en el Perú y su inicial plasmación como un medio procesal de carácter alternativo es una buena demostración de, entre otros factores, la desconfianza existente a la capacidad tuitiva de los derechos ciudadanos que podía desarrollarse a través de jueces y procesos ordinarios. En ese contexto, el proceso contencioso administrativo, cuando existía, se orientaba más bien dentro de los parámetros del contencioso administrativo objetivo o de nulidad, y además, no se contemplaba como mecanismo de control de ciertas formas de actuación de la Administración, tarea más bien canalizada por el Amparo alternativo antes explicado, o en algunos aspectos confiada –aunque cierto es decirlo, con muy poco uso– al proceso de Acción Popular4.

Page 429

Sin embargo, en pocos escenarios se hacía más patente la desconfianza a la labor jurisdiccional, como en aquellos en que la misma normativa imponía (y en algunos casos, hasta ahora impone5) que la solución de ciertas controversias con o ante la Administración se resuelvan mediante arbitraje y la conciliación obligatoria, con una a todas luces clara intención de sustraerlas de una eventual revisión en sede judicial, la suma de todo lo expuesto apuntaba indudablemente a un escenario poco tuitivo de los derechos del administrado ante el quehacer de la Administración.

La materialización de este escenario, tuvo múltiples manifestaciones, varias de ellas de fácil constatación: la existencia de ciertas zonas o actividades por lo menos aparentemente exentas de control (y sobre todo, de control jurisdiccional), con todo lo que esto puede acarreares una de las más notorias. Ahora bien, tan o más relevante es lo vinculado con la ordinarización del Amparo, diseñado en principio como un medio procesal de carácter sumarísimo y excepcional, y como lógica consecuencia de ello, una crisis de expectativas en base a una doble consideración: de un lado, creer que se cuenta con un medio expeditivo para la tutela de derechos, pero luego constatar que nos encontramos ante un mecanismo rebasado por la carga procesal que atrae para sí, y por lo mismo, poco idóneo para absolver las controversias allí derivadas. Por otro, asumir que se tiene a jueces con mentalidad tuitiva, para después encontrarse con juzgadores (as) que, en base a criterios insuficientemente sustentados, declaraban improcedentes las demandas de Amparo puestas en su conocimiento, alegando que estos casos debieran ser vistos mediante procesos...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR