La actividad administrativa dispensadora de ayudas y recompensas: notas sobre su desarrollo en el ordenamiento peruano
| Autor | Martin Vinces Arbulú |
| Cargo | Máster en Especialización e Investigación en Derecho por la Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 1-25 |
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Una de las actividades de la Administración pública que mayor desarrollo ha venido teniendo en los últimos años es la actividad dispensadora de ayudas y recompensas, conocida tradicionalmente como actividad de fomento. Buena parte de los Estados contemporáneos, caracterizados como sociales y democráticos de Derecho, recurren a las diversas técnicas de esta actividad para cumplir con el rol de ordenación de la sociedad que tienen atribuido, tarea a la cual han brindado mayor atención en años recientes debido a la crisis económica y financiera que afecta a gran parte de las sociedades del orbe. No es extraño encontrarnos en las noticias con datos que revelan la cantidad de dinero público que los Estados destinan a subvenciones económicas para rescatar a empresas privadas en crisis, no para cubrir los errores de sus malas gestiones administrativas, sino para evitar que los trabajadores se vean desprovistos de un puesto de trabajo y, por tanto, de una remuneración para sostener a sus familias. Naturalmente, este tipo de noticias provienen, en su mayoría, de los Estados europeos que han sido más golpeados por la crisis mencionada.
Pero también los Estados que no han sufrido de manera grave las consecuencias de la crisis económica y financiera de los últimos años, recurren permanentemente a la actividad administrativa dispensadora de ayudas y recompensas para cumplir con el rol de ordenación de la sociedad que les corresponde. El Perú no es la excepción. En nuestro ordenamiento podemos advertir la vigencia de diversas clases de técnicas propias de esta actividad, debido fundamentalmente a que los últimos gobiernos de turno han puesto especial énfasis en la política de desarrollo económico y social, y en la reducción de la brecha de pobreza.
No obstante, en nuestro medio, esta actividad administrativa no parece haber sido considerada como objeto de estudio interesante para quienes cultivamos el Derecho administrativo a nivel académico. En el momento de la preparación de este trabajo, no se encuentran antecedentes de un tratamiento profundo a nivel doctrinario sobre esta forma de actuación administrativa, más allá de las reflexiones presentadas por los profesores Abruña Puyol y Baca Oneto en sus notas al curso de
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Derecho administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Piura1. Esta situación resulta preocupante pues, al parecer, hemos dedicado atención sólo a las actividades clásicas de la Administración pública -me refiero a las actividades de ordenación o de policía, ablatoria, prestacional-, de las cuales, por lo demás, gran parte de su contenido ya está asentado.
Así pues, el presente estudio pretende contribuir con una primera aproximación al estudio de la actividad administrativa dispensadora de ayudas y recompensas, con especial referencia al ordenamiento peruano. El trabajo que ahora se presenta muestra, en primer lugar, una explicación breve de la relación entre el principio de legalidad y la actividad de la Administración pública, con el fin de poner de relieve que toda actuación administrativa, por su propia naturaleza, exige la vinculación positiva a una norma con rango de ley, sin perjuicio de que pueda basarse también en reglamentos ejecutivos. En un segundo momento, se expone la definición de la actividad dispensadora de ayudas y recompensas, resaltando la bondad técnica de esta expresión en contraste con la clásica expresión de actividad de fomento; asimismo, se presenta un análisis sucinto de los elementos de la definición. En tercer lugar, se ofrece una exposición de los motivos que justifican la necesidad de que en la actividad dispensadora de ayudas y recompensas se cuente con una ley previa habilitante. Tales motivos no son menores; por el contrario, son valores superiores del Derecho público, como el principio de legalidad presupuestaria, el principio de eficiencia en la asignación de recursos públicos, el principio de igualdad, que en esta materia obliga a que las ayudas sean otorgadas mediante procedimientos de carácter competitivo. Finalmente, se realiza un rápido repaso al desarrollo que ha tenido la actividad dispensadora de ayudas y recompensas en el ordenamiento peruano, haciendo hincapié en algunos programas estatales de ayuda social.
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El principio de legalidad es la manifestación por excelencia del Estado de Derecho. En efecto, el surgimiento de este Estado estuvo marcado por la elaboración de este principio, que fue entendido como el medio principal para garantizar que la actuación de los poderes públicos se someta efectivamente a lo prescrito en el ordenamiento jurídico, en especial a los mandatos establecidos por el órgano legislativo. Frente al Estado autoritario, tributario de las ideas del despotismo ilustrado, fuertemente intervencionista, en la casi totalidad de la actividad de los ciudadanos, surgiría el Estado de Derecho sustentado en el principio de legalidad, un Estado cuyo régimen de gobierno empezó a caracterizarse por la objetividad y el respeto a las libertades de las personas.
El principio de legalidad desde sus primeras construcciones empezó a tener repercusión directa en la Administración pública. Siguiendo a Santamaría Pastor, el origen de este principio se debe a la convergencia de dos premisas fundamentales de la ideología liberal: "de un lado, el rechazo de un sistema de gobierno basado en las decisiones subjetivas y arbitrarias del Príncipe y sus agentes, y su sustitución por un régimen de dominación objetiva, igualitaria y previsible, basado en normas generales [...]. De otro, el principio democrático, que sitúa la sede de la soberanía en el pueblo y, por traslación, en sus representantes parlamentarios: la soberanía se expresa mediante la ley, que todas las organizaciones públicas y los ciudadanos deben obedecer, y muy especialmente la Administración Pública, aparato servicial establecido para servir los designios del propietario del poder"2.
El principio de legalidad desde su nacimiento tuvo una finalidad instrumental: garantizar el cumplimiento del objetivo del Estado de Derecho, que no es otro que someter a todos los poderes públicos a la Constitución, a la ley y al derecho, de tal manera que no exista ninguna actividad estatal que escape al imperio de la ley.
El punto de quiebre en el estudio del principio de legalidad viene dado por el modo en que se articula la vigencia de este principio tanto para los particulares como para los poderes públicos, en lo que nos ocupa especialmente, para la Administración pública. En efecto, si el principio de
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legalidad muestra como contenido uniforme que todos los ciudadanos y los poderes públicos se someten a los mandatos del legislador, otra parte de su contenido es heterogéneo: los ciudadanos y la Administración pública no experimentan del mismo modo la sujeción a las normas jurídicas.
Las leyes pueden condicionar las acciones de los sujetos destinatarios de dos maneras distintas: las leyes pueden erigirse como fundamento previo para la legítima actuación de los sujetos, generando en éstos una vinculación positiva a ellas; o las leyes pueden ser simplemente un límite para el ejercicio libre de las conductas de los sujetos, generando en éstos una vinculación negativa a aquéllas. Conocer el modo de articulación de ambos sistemas es una cuestión cuya respuesta debe extraerse del análisis de cada ordenamiento jurídico3.
En el ordenamiento peruano, el principio de legalidad en relación con los ciudadanos y con la Administración pública es un tema con fundamento constitucional directo. En el caso de los ciudadanos, la Constitución Política peruana (en adelante, CPP), establece con claridad la vinculación negativa de éstos a lo previsto en las leyes, rigiendo entonces para ellos el principio de libertad. El artículo 2.24.a. de la CPP dispone: "Toda persona tiene derecho: A la libertad y seguridad personales. En consecuencia: a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe".
En el caso de la Administración pública, la CPP establece la vinculación positiva de ésta a las normas. Los siguientes preceptos constitucionales avalan esta conclusión:
Artículo 45 CPP: "El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen".
Artículo 118 CPP: "Corresponde al Presidente de la República:
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Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales.
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Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones.
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Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de los órganos jurisdiccionales.
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Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones".
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En efecto, como señala Abruña Puyol, la Lex Superior "constitucionaliza el principio de legalidad que somete positivamente la Administración pública a la Constitución, a la Ley y al Derecho; es decir, al ordenamiento jurídico [...]"4. Es importante destacar que la Administración se encuentra sometida a todo el ordenamiento jurídico, inclusive a las normas producidas por ella misma, es decir, a los reglamentos, como dispone el artículo 118.1 de la CPP. Este principio se conoce como principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, en virtud del cual la Administración pública no puede dejar de aplicar sus propios...
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